PANDURANG GANPATI CHAUGULE vs. VISHWASRAO PATIL MURGUD SAHAKARI BANK L.

1 REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE/ORIGINAL JURISDICTION CIVIL APPEAL NO. 5674 OF 2009 PANDURANG GANPATI CHAUGULE …  APPELLANT VERSUS VISHWASRAO PATIL MURGUD SAHAKARI BANK LIMITED …  RESPONDENT WITH CIVIL APPEAL NO. 5684 OF 2009 CIVIL APPEAL NO. 5682 OF 2009 CIVIL APPEAL NO. 5681 OF 2009 CIVIL APPEAL NO. 10871 OF 2010 CIVIL APPEAL NO. 5675 OF 2009 CIVIL APPEAL NO. 2384 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 25930 OF 2009) CIVIL APPEAL NO. 4391 OF 2010 CIVIL APPEAL NO. 2385 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 24309 OF 2010) CIVIL APPEAL NO. 7410 OF 2010 CIVIL APPEAL NO. 2386 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 29859 OF 2010) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 318 OF 2010 Signature Not Verified CIVIL APPEAL NOS. 2387­90 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NOS. 7295­7298 OF 2011) Digitally signed by MUKESH KUMAR Date: 2020.07.14 16:26:41 IST Reason: WRIT PETITION (CIVIL) NO. 41 OF 2011 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 220 OF 2011 2 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 293 OF 2011 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 306 OF 2011 CIVIL APPEAL NOS. 2391­92 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NOS. 22304­22305 OF 2011) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 338 OF 2011 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 375 OF 2011 CIVIL APPEAL NOS. 2393­94 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NOS. 24479­24480 OF 2011) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 122 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 199 OF 2012 CIVIL APPEAL NO. 2395 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 24276 OF 2012) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 250 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 291 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 386 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 487 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 537 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 554 OF 2012 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 36 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 146 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 138 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 179 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 192 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 191 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 112 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 111 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 151 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 175 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 181 OF 2013 3 CIVIL APPEAL NOS. 2396­97 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NOS. 15634­15635 OF 2013) CIVIL APPEAL NO. 2398 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 12916 OF 2013) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 201 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 233 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 236 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 238 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 253 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 250 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 248 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 271 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 265 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 270 OF 2013 CIVIL APPEAL NO. 2399 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 17054 OF 2013) CIVIL APPEAL NO. 2400 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 18777 OF 2013) CIVIL APPEAL NO. 2401 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 18775 OF 2013) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 279 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 266 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 280 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 284 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 353 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 469 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 452 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 588 OF 2013 CIVIL APPEAL NO. 2402 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 29720 OF 2013) 4 CIVIL APPEAL NO. 2403 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 29721 OF 2013) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 758 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 762 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 761 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 800 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 753 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 819 OF 2013 CIVIL APPEAL NO. 2404 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 35137 OF 2013) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 922 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1007 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 5 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 10 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1037 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1044 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1043 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1045 OF 2013 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 40 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 142 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 169 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 168 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 352 OF 2014 CIVIL APPEAL NO. 2405 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 17935 OF 2015) CIVIL APPEAL NO. ............... OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. ........... OF 2020) (@ CC NO. 7586 OF 2014) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 408 OF 2014 5 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 420 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 421 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 492 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 712 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 714 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 795 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 754 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 827 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 849 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 838 OF 2014 CIVIL APPEAL NO. 2406 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 32589 OF 2014) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 26 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1020 OF 2014 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 86 OF 2015 CIVIL APPEAL NO. 2407 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 7694 OF 2015) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 186 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 733 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 131 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 264 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 247 OF 2016 CIVIL APPEAL NO. 2408 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 27645 OF 2015) WRIT PETITION (CIVIL) NO. 868 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 858 OF 2015 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 14 OF 2018 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 68 OF 2018 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1062 OF 2018 6 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1173 OF 2018 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1231 OF 2018 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1437 OF 2018 CIVIL APPEAL NO. 2409 OF 2020 (@ SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO. 1877 OF 2019) CIVIL APPEAL NO. 6662 OF 2019 CIVIL APPEAL NO. 1980­1983 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 253 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 254 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 439 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 431 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 567 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 736 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 752 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 910 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1027 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1043 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1035 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1232 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1355 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1331 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1339 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1353 OF 2019 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 31 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 62 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 72 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 134 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 207 OF 2020 7 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 271 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 289 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 292 OF 2020 WRIT PETITION (CIVIL) NO. 373 OF 2020 J U D G M E N T Arun Mishra, J. 1. The matters have been referred in view of conflicting decisions in 1 Greater Bombay Coop. Bank Ltd. v. United Yarn Tex (P) Ltd. and Ors. , 2 Delhi   Cloth   &   General   Mills   Co.   Ltd.   v.   Union   of   India   and   Ors. , 3 T. Velayudhan Achari and Anr. v. Union of India and Ors. ,  and  Union 4 of India and Anr. v. Delhi High Court Bar Association and Ors. .  The question relates to the scope of the legislative field covered by Entry 45 of List I  viz.  ‘Banking’ and Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India, consequentially power of the Parliament to legislate.  The moot question is the applicability of the Securitisation and Reconstruction of Financial Assets and Enforcement of Security Interest Act, 2002 (for short, ‘the SARFAESI Act’) to the co­operative banks. The   Parliament's   competence   to   amend   Section   2(c)   of   the 1. SARFAESI Act by adding sub­clause '(iva) ­ a multi­State co­operative 1 (2007) 6 SCC 236 2 (1983) 4 SCC 166 3 (1993) 2 SCC 582 4 (2002) 4 SCC 275 8 bank'   has   also   been   questioned.     The   issue   arises   whether   the definition   of   'banking   company'   contained   in   Section   5(c)   of   the Banking Regulation Act, 1949 (for short, ‘the BR Act, 1949’) covers co­ operative banks registered under the State law and also multi­State co­operative societies under the Multi­State Co­operative Societies Act, 2002   (for   short,   'the   MSCS   Act').     Consequently,   (i)   whether   co­ operative banks at State and multi­State level are co­operative banks within the purview of the SARFAESI Act ? and (ii) whether provisions of the SARFAESI Act apply to the co­operative banks registered under the MSCS Act ? 2. Section 56(c)(i)(cci) is contained in Part V of the BR Act, 1949, and was brought into force on 1.3.1966.  It defines 'co­operative bank' to mean a 'state co­operative bank,' a 'central co­operative bank,' and a 'primary co­operative bank.'  By the notification issued in 2003, the co­operative bank was brought within the class of banks entitled to seek recourse to the provisions of the SARFAESI Act.  Section 2(1)(c) (iva) was inserted into the SARFAESI Act, w.e.f. 15.1.2013.   Before that, the co­operative bank and the multi­State co­operative bank took recourse to the SARFAESI Act under the notification issued in 2003. Writ   petitions   were   filed   questioning   vires   of   the   notification 3. dated 28.1.2003 issued under Section 2(1)(c)(v) of the SARFAESI Act and the insertion of Section 2(1)(c)(iva) to the SARFAESI Act in 2013. 9 The backdrop history of litigation indicates that in  Narendra Kantilal 5 Shah v. Joint Registrar, Co­operative Societies , a Full Bench of the Bombay High Court opined that term 'banking company' also means co­operative bank within the meaning of Section 2(d) of the RDB Act, 1993.     Hence,   with   effect   from   the   date   of   constitution   of   Debts Recovery Tribunal under RDB Act, 1993, the courts and authorities under the Maharashtra   Co­operative Societies Act, 1960, as also the MSCS   Act   would   cease   to   have   jurisdiction   to   entertain   the applications submitted by the co­operative banks for recovery of their dues. The decision in  Narendra Kantilal Shah  (supra) was set aside by this Court in     (supra).   This Court Greater Bombay Coop. Bank Ltd. opined that the co­operative banks established under the Maharashtra Co­operative  Societies Act, 1960  and Andhra  Pradesh Co­operative Societies Act, 1964, transacting the business of banking do not fall within the meaning of 'banking company' as defined in Section 5(c) of the BR Act, 1949.  Therefore, the provisions of the Recovery of Debts Due to Banks and Financial Institutions Act, 1993, now renamed as The Recovery of Debts and Bankruptcy Act, 1993 (for short, 'the RDB Act, 1993'), by invoking the doctrine of incorporation do not apply to the recovery of dues by co­operative banks from their members.  The field of co­operative societies cannot be said to have been covered by the Central legislation by reference to Entry 45 of List I of the Seventh 5 AIR 2004 Bom 166 10 Schedule of the Constitution of India.  Co­operative banks constituted under the Co­operative Societies Acts enacted by the respective States would be covered by 'co­operative societies' by Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India.  In the year 2004, the Banking Regulation (Amendment) and Miscellaneous Provisions Act, 2004, was passed by the Union of India, amending various provisions contained in the BR Act, 1949 retrospectively, w.e.f. 1.3.1966.  On the same anvil, the question posed is whether provisions can be applied to recovery provisions carved out in the SARFAESI Act. Writ Petition No.2672 of 2007 was filed by Khaja Industries, 4. challenging the invocation of the SARFAESI Act by Jalgaon Peoples Co­operative Bank.  The Bombay High Court dismissed the same.  The recourse to the proceedings under the SARFAESI Act was upheld.  In 6 Rama Steel v. Union of India ,   the decision in   Khaja Industries   was followed.   Against the decision of Bombay High Court, appeals have been filed. 5. On   13.8.2008,   Pandurang   Ganpati   Chougule   –   appellant, questioned   the   action   of   Vishwasrao   Patil   Murgud   Sahakari   Bank Limited under the SARFAESI Act before the Civil Judge in Spl. Civil Suit No.226 of 2007.  Deciding the preliminary issue, the Trial Court held that it did not have the jurisdiction to decide the suit.  The first 6 (2007) 6 Mah. L.J. 387 11 appeal preferred was dismissed.   Against that, the appeal has been preferred before this Court.  A separate writ petition under Article 32 of   the   Constitution   of   India   has   also   been   filed,   questioning   the invocation of the SARFAESI Act by issuing notices under Section 13 by   co­operative   banks.     During   the   pendency   of   the   matters,   the Central Government brought into force the Enforcement of Security Deposit   and   Debts   Law   (Amendment)   Act,   2012   (Act   1   of   2013), amending the definition of Section 2(1)(c) of the SARFAESI Act; the amendment has also been questioned in the writ petition filed in this Court. 6. In  Administrator, Shri Dhakari Group Co­operative Cotton Seal & Ors. v. Union of India,  (Special Civil Application No.930 of 2001),   the Gujarat High Court struck down the  notification  dated 28.1.2003, relying upon   Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra), same has also been questioned in the appeal.  Later on, Gujarat High Court in  Neel 7 Oil   Industries   v.   Union   of   India ,   rejected   the   challenge   to   the Constitutional validity of clause (iva) ‘multi­State co­operative bank’ inserted by way of Amendment Act, 2013.   7. On 30.7.2015, the matter was referred to a larger Bench.  After that, on 26.2.2016, a three­Judge Bench referred the matter to  a larger Bench, due to conflicting decisions mentioned earlier of the 7 AIR 2015 Gujarat 171 12 three­Judge Bench of this Court. ARGUMENTS: 8. Shri Devansh A. Mohta, learned counsel appearing on behalf of the appellants, raised the following arguments: (a) The scope of banking under Entry 45 of List I is to be interpreted in light of the definition of expression 'banking' in terms of Section 5(b) of the BR Act, 1949.  He has referred to  Rustom Cavasjee Cooper v. 8 Union of India  in which this Court held that 'banking' under Entry 45 did not include 'banker' or 'bank.'   Banking is an activity.   Entry pertains   to   the   activity   of   banking   alone.     Section   5(b)   read   with Section 6(1) of the BR Act, 1949, recognizes two kinds of activities that a bank may undertake: (1) the banking business, i.e., 'core banking business'; and (2) any other business as provided in Section 6(1).   He has also referred to the decision in  Mahaluxmi Bank Ltd. v. Registrar of 9 Companies, West Bengal   in which the court considered the meaning of 'banking,' and held that the essence of banking was the relationship brought into existence, i.e., the core of banking. (a) As to the scope of Entry 45 List I, he has further referred to the decision   in   ICICI   Bank   Limited   v.   Official   Liquidator   of   APS   Star 10 Industries Limited and Ors. , wherein it was emphasised that even if a 8 (1970) 1 SCC 248 9 AIR 1961 Calcutta 666 10 (2010) 10 SCC 1 13 company was doing different businesses in addition to clause (a) to (o) of Section 6(1), it would remain a banking company as long as it was performing the core banking functions under Section 5(b).  The core banking function is the  sine qua non  for being regulated by the BR Act, 1949.  Therefore, 'banking' in Entry 45 of List I is essentially meant to be   confined   to   'core   banking   business'.     At   the   time   when   the Constitution   of   India   was   promulgated,   a   well­defined   and   well­ established meaning of the expression 'banking' prevailed in the form of the definition of 'banking' under Section 5(b) of the BR Act, 1949. The same expression was borrowed by the Framers of the Constitution of   India,   and   same   meaning   was   to   be   given   to   the   expression 'banking' in the Entry as defined in the BR Act, 1949 as observed by this Court in  The State of Madras v. Gannon Dunkerley & Co., (Madras) 11 Ltd.   and  Diamond Sugar Mills Ltd. and Anr. v. State of Uttar Pradesh 12 and Anr. . (b) There is a difference between 'entity' and 'activity'.  Section 6(1) and 6(2) of the BR Act, 1949, enable only a banking entity to perform certain additional business/functions.  The performance of additional business/functions does not confer any status of a banking company upon such an entity.  He also referred to Sections 32 and 33 of the State Bank of India Act, 1955 (for short, 'the SBI Act').   Section 32 11 AIR 1958 SC 560 12 AIR 1961 SC 652 14 recognises that the State Bank of India can carry 'agency business' on behalf   of   Reserve   Bank   of   India,   that   is   not   a   banking   business performed by the State Bank of India as apparent from the perusal of Section 33, which categorically enables the State Bank of India to carry  on  banking  business under  Section 5(b)  and other  forms  of business   under   Section   6(1)   of   the   BR   Act,   1949.     Thus,   it   was submitted that every activity performed by a bank is not a banking activity. (c) That   Entry   43   of   List   I   of   the   Seventh   Schedule   of   the Constitution of India confers upon the Parliament the competence to pass law pertaining to 'incorporation, regulation and winding up' of a trading   corporation,   more   particularly   a   banking   corporation. However,   'co­operative   societies'   are   expressly   excluded   from   the purview of the Parliament's competence being a State subject under Entry 32 of List II.  He argued that the legislative history of the BR Act, 1949, made a difference between 'entity' and 'activity.'  The expression 'banking' was defined in Chapter X­A of the Companies Act (VII of 1913).   Sections   277F   to   277N   were   inserted   vide   Amendment   Act No.22 of 1936.  After that, the BR Act, 1949, was enforced, providing a comprehensive   definition   of   'banking'   to   bring   within   its   scope   all institutions which receive deposits repayable on demand or otherwise for lending or investment.   At that time, the relevant entries of the Government   of   India   Act,   1935,   which   dealt   with   the   subject   of 15 banking   as   well   as   trading   corporation,   were   in   List   I   (Federal Legislative List).  Entry 38 and Entry 33 were in relation to 'banking' and 'corporation' respectively.  In the Constitution of India, Entry 38 and Entry 33 have been substituted.  Entry 38 is substituted as Entry 45 of List I and Entry 33 has been bifurcated into Entry 43, and 44 of List I.  Until 1965 before the amendment was inserted in the BR Act, 1949, it dealt with 'banking companies.'   The word 'companies' was omitted in the year 1965.  The function of the State Bank of India was governed by a separate statute such as the State Bank of India Act, 1955.  In the year 1965, the Central Government passed the Banking Laws [Application of Cooperative Societies Act, 1965 (Act No.23 of 1965)].   He has referred to the Statement of Objects and Reasons, which brings out that the BR Act, 1949, was only to regulate the banking business relatable to Entry 45 and not to regulate the co­ operative societies. (d) Section   2(10)   of   the   Maharashtra   Co­operative   Societies   Act, 1960,   is   related   to   the   management   and   business   of   co­operative societies.   Under   Section   91   of   the   Maharashtra   Act,   any   dispute touching the constitution, management or business is required to be referred to a co­operative court. (e) Similarly,   Section   3(f)   of   the   MSCS   Act   defines   'co­operative bank' to mean a multi­State co­operative society, which undertakes the banking business.  Under Section 84(2) of the MSCS Act, a dispute 16 can   be   raised.     The   power   of   Parliament   is   confined   to   specific provisions of the BR Act, 1949 (a legislation referable to Entry 45 of List I), and the Reserve Bank of India Act (a legislation referable to Entry 38 of List I).   The Parliament lacks legislative competence to regulate   any   other   business,   function,   or   facets   of   co­operative societies.  It could have extended the provisions of said Act only.  The Parliament cannot regulate these co­operative societies like a company performing banking functions or a banking corporation. (f) The object of the SARFAESI Act is to regulate securitisation and reconstruction   of   financial   assets   and   enforcement   of   security interests.   The business of securitisation is not a banking business. Under Section 2(1)(l) of the SARFAESI Act, a 'financial asset' means   debt or receivable and includes  any financial asset.  Section inter alia  2(1)(ha) defines 'debt' to mean the same as defined in clause (g) of Section 2 of the RDB Act, 1993.     Financial assistance to members is another form of business that is not a banking business.  Therefore, an attempt to regulate the assets of a co­operative bank by bringing them   within   the   purview   of   the   SARFAESI   Act   is   contrary   to   the original intent of the extending provisions of the BR Act, 1949 and that would amount to exercising control over the entities which are beyond the purview of competence of Parliament.   (g) The Parliament lacks legislative competence to regulate financial 17 assets related to the non­banking activity of a co­operative society as they are expressly excluded from the purview of Entry 43 of List I.  The regulation cannot be based upon an interpretation of only Entry 45 without   any   regard   to   Entry   43.     The   legislative   action   would   be inconsistent   with   the   limitation   inherent   in   the   federal   scheme   of distribution of legislative powers between the Union and the State.  It would   amount   to   regulation   of   co­operative   society   which   subject matter is covered under Entry 32 of List II and also confer upon them a status of a banking corporation or a banking company.   It would render an entity falling under Entry 32 of List II subject to the control of the Parliament, which would be contrary not only to the text but also   to   the   constitutional   intendment   as   opined   in   I.T.C.   Ltd.   v. 13 Agriculture Produce Market Committee and Ors. (h) Notification   No.105(E)   dated   28.1.2003   is   ultra   vires   as   the Parliament  has  included   only  two  classes  of  entities,  i.e.,  banking company and banking corporation within its purview.  The definition of 'bank' under Section 2(1)(c)(v) means 'such other bank which the Central Government may by notification, specify for this Act.'   The power of the Central Government is confined to the entity of the kind referred under Clauses (i) to (iv) and not beyond that, i.e., a banking company   or   a   banking   corporation   only   and   not   co­operative societies/banks.  The co­operative bank is neither a banking company 13 (2002) 9 SCC 232 18 nor a banking corporation; thus, it falls outside the purview of Section 2(1)(c)(v) of the SARFAESI Act.   The notification is   ultra vires   and violative of not only the parent statute but also the Constitution of India.  For this purpose, learned counsel relied upon  Hinsa Virodhak 14 Sangh v. Mirzapur Moti Kuresh Jamat and Ors. .   Recovery of debts due is essential for the bank, i.e., entity and not for the banking business, i.e., activity.  In  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra), the argument based upon the banking business of the co­operative bank to be covered by Entry 45, was rejected.  Therefore, recovery of dues was held to be outside the purview of Entry 45 of List I.  The Central legislation seeking to regulate banks can only bring within its purview entities  falling   in  Entry   43,  i.e.,  banking  corporation   and   banking companies.   Thus, the Parliament is not competent to enact a law concerning the subject matter of Entry 32 of List II.  (i) The   amendment   incorporated   is   a   colourable   exercise.     The notification dated 28.1.2003 is  ultra vires  in view of the decisions in 15 K.C. Gajapati Narayan Deo and Ors. v. State of Orissa   and  State of 16 Tamil Nadu and Ors. v. K. Shyam Sunder and Ors .    Once entities are excluded by Entry 43, the Union of India cannot control it by an indirect method.  The Multi­State Co­operative Bank is a primary co­ operative   bank   that   is,   in   turn,   a   co­operative   society.     In   Apex 14 (2008) 5 SCC 33 15 AIR 1953 SC 375 16 (2011) 8 SCC 737 19 Cooperative   Bank   of   Urban   Bank   of   Maharashtra   &   Goa   Ltd.   v. 17 Maharashtra State Cooperative Bank Ltd. and Ors. ,    it was observed that co­operative societies are in the purview of the State List . (j) The   MSCS   Act   is   relatable   to   Entry   44.     This   Court   is   not required to pronounce upon the validity of the said Act.  The source of legislative authority to regulate such banks would be Entry 43.  The purpose of Act No.23 of 1965 was to regulate the banking business of certain co­operative societies.   They do not cease to be co­operative societies as held in   Virendra Pal Singh and Ors. v. District Assistant 18 Registrar, Cooperative Societies, Etah, and Anr. .  There is a difference in the Entries 43, 44 and 32 as held in   S.S. Dhanoa v. Municipal 19 Corporation, Delhi and Ors. , Daman Singh and Ors. v. State of Punjab 20 and Ors. ,  and  Dalco Engineering Private Limited v. Satish Prabhakar 21 Padhye and Ors. . The decision in  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.     (supra) laid down the law correctly.   (k) There has to be harmonious construction of the Entries in List I and List II.  Any argument of alarm relating to an adverse effect on the banking   sector   would   be   of   no   consequence   or   relevance   to   the question of construction of the constitutional entry as held in   I.T.C. 17 (2003) 11 SCC 66 18 (1980) 4 SCC 109 19 (1981) 3 SCC 431 20 (1985) 2 SCC 670 21 (2010) 4 SCC 378 20 (supra). Ltd.  9. Shri   Vijay   Kumar,   learned   counsel   appearing   on   behalf   of petitioners, submitted that Parliament is not competent to enact laws concerning co­operative societies/banks.  Banking business for a co­ operative society is merely an incidental/ancillary business.   A co­ operative society doing business remains a co­operative society and is covered under Entry 32 of List II.   He has placed reliance on   Iqbal 22 Naseer Usmani v. Central Bank of India and Ors. .  There is complete mechanism provided under the State Co­operative Societies Acts and MSCS   Act;   thus,   the   amendment   to   the   SARFAESI   Act   and   the notification deserve to be struck down. 10. Shri   Vishwas   Shah,   learned   counsel   appearing   on   behalf   of appellants, has argued that it is not necessary to question the 1965 Amendment made to the BR Act, 1949.  The validity of the notification and the provisions of the SARFAESI Act have to be tested on their own.   The co­operative banks differ from other banks.   Entities are basically   co­operative   societies,   and   it   incidentally   trenches   on banking.  The dominant legislation on the subject is State legislation under Entry 32.   The co­operative banks are different from banking companies to the extent that they advance loans to their members only.  The banking companies/corporations deal with the public.  The 22 (2006) 2 SCC 241 21 co­operative banks do not carry the business as defined in the BR Act, 1949.   The Doctrine of Pith and Substance has to be applied, co­ operative   society   engaged   in   banking   does   not   cease   to   be   a   co­ operative society.  In Entry 45 of List I, 'banking' does not include co­ operative banks.   He relied upon   Gannon Dunkerley & Co. (Madras) (supra) and  (supra). Ltd.    I.T.C. Ltd.  11. Shri   Satpal   Singh,   learned   counsel,   has   re­emphasised   that amendment   made   by   inserting   the   definition   of   'multi­State   co­ operative bank' is colourable legislation and deserves to be struck down.  The Co­operative Acts are comprehensive.  The meaning of the expression 'bank' could not have been enlarged. 12. Per   contra,   Shri   Shekhar   Naphade,   learned   senior   counsel, appearing on behalf of Cosmos Bank, raised the following arguments: (a) Section   2(1)(c)   of   the   SARFAESI   Act   defines   'bank'   to   mean 'banking company' as defined in Section 5(c) of the BR Act, 1949. Thus, the definition of 'bank' contained in Section 5(c) of the BR Act, 1949 stands incorporated in Section 2(d) of the SARFAESI Act, that came into existence on 21.6.2002; hence, it is necessary to examine Section 5(c) of the BR Act, 1949, as it stood on 21.6.2002.   It is covered   by   way   of   incorporation,   w.e.f.   1.3.1966.     Section   56(a) became part of Statute since 1.3.1966, the reference to a 'banking company' or a 'company' shall be construed as a reference to a co­ 22 operative bank.  Section 56(a) becomes part of Section 5(c) of the BR Act, 1949, and stands incorporated in Section 5(c) of the BR Act, 1949.  Thus, a reference to the banking company has to be read as a reference to the co­operative bank. (a) Section 56(a) becomes part of Section 5(c) of the BR Act, 1949. Although Section 56(a) is located in a separate place, its impact on Section 5(c) results in a co­operative bank both on State level as well as multi­State level becoming part of a banking company.  Therefore, the SARFAESI Act covers in its purview co­operative banks and multi­ State co­operative banks. (b) The insertion of a ‘multi­State co­operative bank’ in Section 2(1) (c)(iva) is   ex majori cautela   as multi­State co­operative bank comes under the ambit of ‘banking company’ mentioned in Section 2(1)(c) and as defined in Section 2(d) of the SARFAESI Act.  In  Daman Singh (supra), this Court held that expression 'corporation' occurring under Article 31A(1)(3) of the Constitution of India is required to be given a broad interpretation and takes within its compass a registered co­ operative society. (c) He relied on   The Majoor Sahakari Bank Ltd. v. N.N. Majmudar 23 and Anr.   in which the Bombay High Court observed that co­operative society   doing   business   of   banking   is   a   company.     The   question 23 AIR 1957 Bom 36 23 mentioned   above   arose   as   the   Government   of   Bombay   issued   a notification   and   directed   that   all   the   provisions   of   the   Bombay Industrial   Disputes   Act   shall   apply   to   the   business   of   banking companies  registered   under   any   of  the  enactments  relating   to  the companies for the time being in force. (d) Article 246 distributes legislative powers between the Union and the State regarding three lists in the Seventh Schedule.  Under Article 246(1), the Parliament has exclusive power to make laws in respect of 97 matters enumerated in List I notwithstanding anything contained in clauses (2) and (3).  As per Article 246(3), the State legislature has legislative powers to make laws with respect to 66 matters enumerated in List II.  The exclusive power of the State legislature to legislate with respect to any of the matters enumerated in List II has to be exercised subject to Article 246(1),  i.e. , the exclusive power of the Parliament to legislate concerning matters enumerated in List I.  As a consequence if there is a conflict in an Entry in List I and an Entry in List II, which is not   capable   of   reconciliation,   the   power   of   Parliament   to   legislate concerning matters enumerated in List I must supersede  pro tanto  the power of the State legislature.   Both the Parliament and the State legislatures   have   concurrent   power   of   legislation   for   47   matters enumerated in List III. (e) Reliance has been placed on  Virendra Pal Singh  (supra), in which 24 the Court examined the powers of the State legislature relating to the service   conditions   of   employees.     The   Court   held   that   the   State legislature was competent to legislate concerning employees of the bank.  This Court did not deal with the banking business of the co­ operative societies.  He argued that regulating the non­banking affairs of   society   and   regulating   the   banking   business   of   society   are   two different things.   Entry 32 of List II deals with regulation of non­ banking affairs of the co­operative society, on the other hand, Entry 45 of List I deals with banking; hence, any legislation dealing with regulation of banking will be traceable to Entry 45 of List I and only the Parliament will be competent to legislate.  The SARFAESI Act does not   deal   with   incorporation,   regulation,   and   winding   up   of   the corporation, company, or co­operative societies.  It does not regulate the working of a corporation, company, or co­operative society.  It only provides   for   the   recovery   of   dues   of   banks,   including   co­operative banks, the procedure for recovery, the authority competent to recover the loan, and the judicial forum to deal with disputes arising out of recovery.  Thus, the Act does not touch upon Entry 32 of List II.  The decision   in     (supra)   requires Greater   Bombay   Coop.   Bank   Ltd. reconsideration and clarification.  There is no in­depth consideration of its provisions and, more particularly, Section 56 of the BR Act, 1949. (f) The ratio of the judgment is material.  The obiter relates to the 25 finding  of  court on  an  issue  that   arises  in  the  matter  but   is   not required to be decided for the final decision of the case.   Thus, the finding of an issue is considered as an obiter.  In contrast to ratio and obiter, the opinion of the court on an issue that does not arise is a casual or passing observation. The question in  Greater Bombay Coop.  (supra) was whether the court and authorities constituted Bank Ltd. under the State Co­operative Societies Act and the MSCS Act continue to   have   jurisdiction   to   consider   applications/disputes   submitted before   them   by   State   level   and   multi­State   co­operative   banks   for recovery of debts due to them.  The question was of the applicability of the RDB Act, 1993 to debts due to co­operative banks constituted under the MCS Act, 1960, the MSCS Act, and the APCS Act, 1964. The question whether the State legislature was competent to legislate law concerning co­operative societies transacting business of banking in the light of Entry 32 of List II of the Seventh Schedule, did not arise in the matter; hence, any observation made by this Court, concerning the said issue, cannot be considered as the ratio of the judgment in Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra). (g) He relied upon the decision of a Division Bench of the Bombay High Court in   The Shamrao Vithal Co­operative Bank Ltd., Mumbai, 24 and   Anr.   v.   M/s.   Star   Glass   Works,   Mumbai   and   Ors.   in   which meaning of incorporation by reference was considered.  The same has 24 AIR 2003 Bom 205 26 to   be   taken   to   a   logical   end.     The   Parliament   has   provided   an additional   remedy   to   co­operative   banks   to   recover   their   dues   by recourse to the Co­operative Societies Act.  The Court did not consider the  said  aspect in   Greater   Bombay  Coop.   Bank  Ltd.   (supra).    The distinction between co­operative banks serving the members and the corporate   bank   doing   commercial   transactions   would   make   no difference.  The activity remains banking merely by the fact that co­ operative banks are co­operative societies doing banking business; it does not make the banking activity carried out by them incidental one. It   remains   their   activity.     It   was   observed   that   the   definition   of 'banking company' in Section 5(c) had not been altered by Act No.23 of 1965.  The incorporation, by reference, has the effect of changing the definition of 'banking company.'  Even if in the RDB Act, 1993, the co­ operative bank is not included right from the beginning, nothing came in the way of Parliament to enact a law that provides for an additional remedy to co­operative banks.  13. Shri Jaideep Gupta, learned senior counsel appearing on behalf of the Reserve Bank of India, raised the following arguments: (a) The   matter   is   covered   by   Entry   45   of   List   I   of   the   Seventh Schedule   of   the   Constitution   of   India.     For   the   very   reason,   the Parliament has the right to legislate in respect of the banking business as defined in Section 5(b) of the BR Act, 1949. 27 (a) Banking operations would     include accepting of loans inter alia and deposits, the grant of loans and recovery of debts due to the bank. There can be little doubt that the Parliament can enact a law about the   conduct  of   the   business   by   a   bank.     Recovery   of   dues   is   an essential function of a banking institution.  Entry 45 of List I would mean legislation regarding all aspects of banking, including ancillary or subsidiary matters relating to that.  The SARFAESI Act falls within the ambit of Entry 45 of List I. (b) The Parliament can enact a law in respect of matters contained in Entry 45 of List I, even if the bank in question is a co­operative society.   Entry 45 of List I makes no difference whether an entity carrying business of banking is a company or statutory corporation or a co­operative society. (c) The 1965 amendment to the BR Act, 1949, brought within its ken co­operative banks, is not under challenge and has never been successfully questioned.   The Parliament has the power to legislate concerning matters referred to in the SARFAESI Act under Entry 45 of List I, even if the entity which carries out the activity of banking, is a co­operative society.   It is permissible for the Parliament to include multi­State   co­operative   banks   within   the   definition   of   'bank.' Similarly,   the   Government   could   have   notified   co­operative   banks under the purview of Section 2(1)(c)(v) of the SARFAESI Act, more so, in view of the definition in clause (cci) of Section 56 of the BR Act, 28 1949. (d) The   argument   of   the   appellant   that   Section   2(1)(c)   of   the SARFAESI Act refers to an entity and not the activity, therefore, it cannot be justified under Entry 45 of List I, is misconceived.  Section 2(1)(c) is only a definition provision.  The subject matter of legislation is securitisation, reconstruction of financial assets and enforcement of security interest of banks or financial institutions.  The subject matter of legislation is not based on the entity. (e) The SARFAESI Act is not a legislation relating to incorporation, regulation, and winding up of the co­operative societies or multi­State co­operative society engaged in banking.   The same is traceable to Entry 45 of List I, i.e., the activity of banking. (f) The Statement of Objects and Reasons of the SARFAESI Act indicates   that   it   relates   to   the   business   of   banking   and   matters incidental to it.   It confers the power upon the bank and financial institutions to take possession of security and sell them to overcome the slow pacing of recovery of default loans and mounting levels of non­performing assets of banks and financial  institutions.   It was based on the recommendation of the Narasimham Committee I and II and the Andhyarujina Committee formed by the Central Government to examine the banking sector reforms.   The legislation in question, thus, relates to the business of banking. 29 (g) The argument of the appellant that 'such other banks' cannot include co­operative banks, is also without basis, and the Parliament has the power to  legislate.   Certain observations made in   Greater Bombay   Coop.   Bank   Ltd.   (supra)   are   incorrect   and   required   to   be overruled.  The questions which arose in the said case were different. 14. Shri Vijay Hansaria, learned senior counsel appearing on behalf of   Maharashtra   State   Co­operative   Bank,   reiterated   the   aforesaid arguments and additionally urged that  the Maharashtra  State  Co­ operative Bank has 41 branches in the State of Maharashtra.  As on 31.3.2015, it had deposits of Rs.9,992 crores and has granted loans and   advances   to   the   extent   of   Rs.12,006   crores   and   has   working capital   to   the   extent   of   Rs.20,947   crores.     There   are   total   2115 members   including   1818   co­operative   institutions,   296   individuals and individual societies and 1 State Government and the number of total shares held by them is 45,67,280 (35,66,104 are held by co­ operative institutions, 1176 are held by individuals and individual societies, and 10,00,000 are held by the State Government).  The MSC Bank advances various terms loans and working capital loans to co­ operative processing units like Sugar Factories, Private Sugar Mills, Spinning   Mills,   Oil   Mills,   Marketing   Co­operatives,   Educational Institutions, and other co­operative Industrial Units.   It is the apex institution   of   all   District   Central   Co­operative   Banks,   Urban   Co­ 30 operative Banks, and Primary Agricultural Co­operative Societies. It has a network of co­operative banks and the agricultural co­operative societies in the State of Maharashtra on 31.3.2015 as under:

He   further   pointed   out   that   out   of   31   District   Co­operative Banks, 30 primarily cater to the financial needs of the agriculture sector. MSC Bank provides re­finance facilities to the District Central Co­operative Bank, and it also takes care of the financial needs of the non­farming sector by providing re­finance facilities to the District Co­ operative  Banks under the  NABARD's general  re­finance  to  enable them to help rural artisans and small­scale industries.   It has also introduced   the   crop   loan   system   in   the   State   in   association   with District Co­operative Banks.   Thus, the notification issued and the amendment   are   appropriate,   more   so,   in   light   of   the   amendment incorporated in 1965.  The matter is covered under Entry 45 of List I of the Seventh Schedule. 15. On behalf of the Indian Banks Association, Shri P.V. Yogeswaran learned  counsel,  supported the  arguments raised  on behalf  of  the Banks.  He further argued that the enactment of the SARFAESI Act is within   the   legislative   competence   of   the   Parliament.     It   does   not 31 deprive borrowers’ right to challenge the action under Section 13 of   the SARFAESI Act as well as under the Maharashtra Co­operative Societies Act and is not violative of Article 14.   It only provided an additional remedy.  This Court upheld the validity of Sections 13 and 17 of the SARFAESI Act.  The Parliament can legislate concerning co­ operative banks within the purview of Entry 45 of List I.  16. Shri Vinay Navre, learned senior counsel appearing on behalf of Co­operative Banks, vehemently argued that: (a) The   expression   ‘incorporation,   regulation   and   winding   up’   in Entries 43 and 44 of List I and Entry 32 of List II refers only to organisational   aspects   of   the   corporations.     It   does   not   have   any bearing on the business/transactional aspects.   He has relied upon decisions in   Hindustan Lever and Anr. v. State of Maharashtra and 25 26 Anr. ,  Kerala State Electricity Board v. Indian Aluminium Co. Ltd.   and 27 Sita Ram Sharma and Ors. v. State of Rajasthan and Ors. .   The framers of the Constitution deliberately did not define many terms used in the Lists in the Seventh Schedule.  Wherever it was required, they defined such terms.  Some of the subjects enumerated in Lists of the Seventh Schedule are defined in Article 366 of the Constitution, for instance, Agricultural Income (List I, Entry 82), Corporation Tax (List I, Entry 85), Debt (List II, Entry 42), Pension (List I, Entry 71) and 25   (2004) 9 SCC 438 26 (1976) 1 SCC 466 27 (1974) 2 SCC 301 32 (List II, Entry 42).   The framers of the Constitution avoided defining the term 'banking' in Article 366.  The intention was not to restrict its meaning.     For   certain   Entries,   the   framers   of   the   Constitution specified the meaning, such as in Entry 71 of List I and Entries 5, 8, 13, 17, 18 of List II. (a) There was a purpose for the framers not to define as an Entry has   to   be   given   meaning   as   per   changes   in   society,   science,   and technology.  When the American Constitution was framed more than 200   years   before   the   Indian   Constitution,   space   science   and technology were unknown to the human. The Entry 'defence' in the Union   List   was   interpreted   to   include   even   space   science   and technology. He argued that the internet was unknown in 1950.  Today Entry 31 of List I of the VII Schedule of the Constitution of India can include the internet.   The courts interpreted an Entry taking into account   the   changing   perspectives   of   the   time,   retaining   the substance. (b) The term 'banking' as understood in 1950 was too narrow, and after   70   years,   the   banking   industry   has   undergone   significant changes.   Today it includes portfolio management, underwriting of shares, and investment banking.  There are grey areas like credit card companies, i.e., VISA or American Express.  The definition in the BR Act, 1949, cannot be used to restrict the scope of the term 'banking' in 33 Entry 45 of List I. (c) If the argument of the appellants that co­operative banks are not covered by Entry 45 of List I is accepted, the consequences will be disastrous.     Entire   Part   V   of   the   BR   Act,   1949,   would   become unconstitutional.  The Parliament can amend Section 84 of the MSCS Act, and it could enact the SARFAESI Act.   Similarly, power can be provided to recover dues under the SARFAESI Act also.  The argument raised on behalf of appellants as to 'occupied field' cannot be accepted as   the   question   of   'occupied   field'   is   germane   concerning   the Concurrent List as held in  State of A.P. and Ors. v. Mcdowell & Co. and 28 Ors. .  The recovery of dues is an essential function of a bank.  The argument to the contrary cannot be accepted.   The purpose of the SARFAESI   Act   is   the   enforcement   of   security   interests.     The consequence thereof is a recovery, which is an incidental one. (d) The   SARFAESI   Act   is   for   enforcement   of   security,   and   it   is referable to Entry 6 of List III also, more so, because of the provisions contained in Sections 69 and 69A of the Transfer of Property Act, 1882.   Section 13 or other provisions of the SARFAESI Act do not interfere with the legislative field occupied by Entry 32 of List II.  The Maharashtra Co­operative Societies Act, 1960, provides two remedies to the co­operative banks for recovery of their dues.  Section 91 is akin 28 (1996) 3 SCC 709 34 to a civil suit, and Section 101 provides a summary procedure for issuance of a revenue recovery certificate.  The SARFAESI Act does not take away the remedies of the co­operative banks under Section 91 or 101 of the said Act; it provides additional remedy under Section 13 to co­operative banks to recover the dues and enforce security interest. It is a classic case of co­operative/collaborative federalism. 17.  Shri Abhijet Sengupta, learned counsel appearing on behalf of Jana Seva Sahakari Bank Ltd., urged that petition under Article 32 of the   Constitution   cannot   be   said   to   be   maintainable,   given   the decisions in  Dewan Bahadur Seth Gopal Das Mohta v. Union of India 29 30 and Ors. ,   and   Khyerbari Tea Co. Ltd. and Ors. v. State of Assam . Entry 45 of List I and Entry 32 of List II are to be read harmoniously.    18. Following questions arise for consideration: (1) Whether 'co­operative banks', which are co­operative societies also, are governed by Entry 45 of List I or by Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India, and to what extent? (2) Whether ‘banking company’ as defined in Section 5(c) of the BR Act, 1949 covers co­operative banks registered under the State   Co­operative   Laws   and   also   multi­State   co­operative 29 (1955) 1 SCR 773 30 (1964) 5 SCR 975 35 societies?  (3)(a) Whether co­operative banks both at the State level and multi­State level are 'banks' for applicability of the SARFAESI Act? (3)(b) Whether provisions of Section 2(c) (iva) of the SARFAESI Act on account of inclusion of multi­State co­operative banks and notification dated 28.1.2003 notifying cooperative banks in the State are  ultra vires ?  IN REFERENCE QUESTION NO.1: 19. In order to appreciate the rival submissions, we have to consider Entries 43, 44 and 45 of List I and Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India.   The Entries are reproduced hereunder: “43.   Incorporation,   regulation   and   winding   up   of trading corporations, including banking, insurance and   financial   corporations   but   not   including   co­ operative societies. 44.   Incorporation,   regulation   and   winding   up   of corporations, whether trading or not, with objects not   confined   to   one   State,   but   not   including universities. 45. Banking. * 32.   Incorporation,   regulation   and   winding   up   of corporation, other than those specified in List I, and universities;   unincorporated   trading,   literary, scientific,   religious   and   other   societies   and associations; co­operative societies.” 36 20. In the BR Act, 1949, ‘banking’ has been defined under Section 5(b) thus: “ 5. Interpretation . —  In this Act, unless there is anything repugnant in the subject or context,—   ( b ) “banking” means the accepting, for the purpose of lending or investment, of deposits of money from the public, repayable on demand or otherwise, and withdrawable by cheque, draft, order or otherwise;” 21. Under   Section   5(c)   of   the   BR   Act,   1949,   the   term   ‘banking company’ has been defined thus: “ 5.   Interpretation .—  In  this  Act,  unless  there  is anything repugnant in the subject or context,— ( c ) “banking company” means any company which transacts the business of banking in India; Explanation.—   Any   company   which   is   engaged   in the manufacture of goods or carries on any trade and   which   accepts   deposits   of   money   from   the public   merely   for   the   purpose   of   financing   its business as such manufacturer or trader shall not be   deemed   to   transact   the   business   of   banking within the meaning of this clause;” 22. Section 6 in Part II of the BR Act, 1949 deals with forms of business   in   which   banking   companies   may   engage,   is   extracted hereunder: “ 6.   Forms   of   business   in   which   banking companies  may   engage .—  (1)  In  addition   to  the business   of   banking,   a   banking   company   may engage in any one or more of the following forms of business, namely:— ( a ) the borrowing, raising, or taking up of money; the lending or advancing of money either upon or without   security;  the  drawing,  making,  accepting; discounting, buying, selling collecting and dealing in bills   of   exchange,   hoondees,   promissory   notes, coupons,   drafts,   bills   of   lading,   railway   receipts, warrants, debentures, certificates, scrips and other 37 instruments, and securities whether transferable or negotiable or not; the granting and issuing of letters of credit, traveller’s cheques and circular notes; the buying, selling and dealing in bullion and specie; the buying and selling of foreign exchange including foreign bank notes; the acquiring, holding, issuing on commission, underwriting and dealing in stock, funds, shares, debentures, debenture stock, bonds, obligations, securities and investments of all kinds; the purchasing and selling of bonds, scrips or other forms   of   securities   on   behalf   of   constituents   or others, the negotiating of loans and advances; the receiving of all kinds of bonds, scrips or valuables on deposits or  for  safe custody  or otherwise; the providing of safe deposit vaults: the collecting and transmitting of money and securities; ( b )  acting   as agents  for  any  Government   or  local authority   or   any   other   person   or   persons;   the carrying on of agency business of any description including   the   clearing   and   forwarding   of   goods, giving   of   receipts   and   discharges   and   otherwise acting as an attorney on behalf of customers, but excluding   the   business   of   a   managing   agent   or secretary and treasurer of a company; ( c )   contracting   for   public   and   private   loans   and negotiating and issuing the same; ( d )   the   effecting,   insuring,   guaranteeing, underwriting,   participating   in   managing   and carrying out of any issue, public or private, of State, municipal   or   other   loans   or   of   shares,   stock, debentures,   or   debenture   stock   of   any   company, corporation or association and the lending of money for the purpose of any such issue; ( e )   carrying   on   and   transacting   every   kind   of guarantee and indemnity business; ( f )   managing,   selling   and   realising   and   property which may come into the possession of the company in   satisfaction   or   part   satisfaction   of   any   of   its claims; ( g ) acquiring and holding and generally dealing with any property or any right, title or interest in any such property which may form the security or part 38 of the security for any loans or advances or which may be connected with any such security; ( h ) undertaking and executing trusts; ( i )   undertaking   the   administration   of   estates   as executor, trustee or otherwise; ( j )   establishing   and   supporting   or   aiding   in   the establishment   and   support   of   associations, institutions,   funds,   trusts   and   conveniences calculated to benefit employees or ex­employees of the company or the dependents or connections of such   persons;   granting   pensions   and   allowances and   making   payments   towards   insurance; subscribing   to   or   guaranteeing   moneys   for charitable or benevolent objects or for any exhibition or for any public, general or useful object; ( k ) the acquisition, construction, maintenance and alteration   of   any   building   or   works   necessary   or convenient for the purposes of the company; ( l )   selling,   improving,   managing,   developing, exchanging,   leasing,   mortgaging,   disposing   of   or turning into account or otherwise dealing with all or any part of the property and rights of the company; ( m ) acquiring and undertaking the whole or any part of the business of any person or company, when such   business   is   of   a   nature   enumerated   or described in this sub­section; ( n ) doing all such other things as are incidental or conducive to the promotion or advancement of the business of the company; ( o ) any other form of business which the Central Government   may,   by   notification   in   the   Official Gazette, specify as a form of business in which it is lawful for a banking company to engage. (2) No banking company shall engage in any form of business other than those referred to in sub­section (1).” 39 23. Initially, the  provisions of the  BR Act,  1949, applied  only  to banking   companies.     The   provisions   of   the   BR   Act,   1949,   were extended to co­operative banks by Act No.23 of 1965, w.e.f. 1.3.1966. Earlier   Section   56   was   repealed   by   Act   No.36   of   1957,   w.e.f. 17.9.1957.     Bill   No.85   of   1964   was   introduced   in   Parliament   on 17.12.1964 to amend the Reserve Bank of India Act, 1934 and the Banking Companies Act, 1949 to regulate the banking business of certain co­operative societies and for matters connected in addition to that. 24. Before we come to the amendments made, it is necessary to consider the Statement of Objects and Reasons.   It was considered necessary   to   extend   provisions   of   the   BR   Act,   1949   to   State   co­ operative   banks,   the   central   co­operative   banks,   and,   more importantly, to primary non­agriculture credit societies, which were relatable   to   banking.     The   Statement   of   Objects   and   Reasons   is extracted hereunder: “STATEMENT OF OBJECTS OF REASONS The provisions of the Banking Companies Act, 1949 are   not   now   applicable   to   or   in   relation   to   co­ operative banks. The deposits and working funds of co­operative   banks   are   now   so   large   that   the extension of the more important provisions of the Banking Companies Act, 1949 (and of certain other allied provisions of the Reserve Bank of India, Act, 1934) to these banks will be in the public interest. The Bill seeks accordingly to extend to the State co­ operative banks, the central co­operative banks and the   more   important   primary   non­agricultural   co­ operative  banks  certain  provisions   of  the  existing Central laws which are relatable to “banking”. 40 2. The notes on clauses explain in detail the various provisions of the Bill.” (emphasis supplied) The   President's   recommendation   under   Article   117   of   the Constitution   contained   in   appended   Notes   on   clauses   is   also significant.     The   State   or   apex   co­operative   banks,   all   central   co­ operative banks, and primary non­agricultural credit societies, which have paid­up capital and reserves of a nominal value of Rs.1 lakh or more, were to be deemed to be co­operative banks.   Consequential change in the qualifications of directors was proposed to be made. Clause 6 provided to keep reserve at 3 per cent for apex co­operative banks.  It was proposed to control co­operative banks effectively under the   provisions   of   the   Reserve   Bank   of   India   Act   and   Banking Companies   Act.     It   would   not   be   necessary   to   make   separate provisions concerning them, as such the Banking Companies Act was to   be   renamed   as   Banking   Regulation   Act,   and   it   would   not   be confined any longer to companies incorporated under the Companies Act carrying on the business of banking.   What is of utmost significance is that extensive amendments and 25. omissions of several provisions of the BR Act, 1949 became necessary concerning matters covered under Entry 32 of List II; as such various amendments   were   separately   reflected   in   a   separate   chapter, amendments were incorporated under various provisions of the Act in 41 Parts IIA, III and IIIA.  The provisions relatable directly or indirectly to incorporation,   management   and   winding   up   of   co­operative   banks were proposed to be omitted as these Parts or provisions were not in pith and substance within the scope of any entry in the Central or Concurrent   List   of   subjects   in   the   Seventh   Schedule   of   the Constitution of India.   Following is the relevant extract of the Notes appended   to   President's   recommendation   under   Article   117   of   the Constitution of India: “According   to   the   scheme   of   control   as   it   is envisaged in the Reserve Bank of India Act and in the Banking Companies Act, (a) all the State or apex co­operative   banks,   (b)   all   central   co­operative banks and (c) such of the primary non­agricultural credit  societies,  including  in  particular   urban  co­ operative   banks,   as   have   paid­up   capital   and reserves of a nominal value of Rs. 1 lakh or more, will   be   deemed   to   be   co­operative   banks.   The definition of the expression "co­operative bank" will exclude (a) all primary agricultural credit societies, whatever the nominal value of their paid­up capital may be, (b) primary non­agricultural credit societies with paid­up capital and reserves of a nominal value of less than rupees one lakh, even though they may be accepting deposits from non­members and (c) all other co­operative societies which do not obtain, or may hereafter cease to obtain, deposits from non­ members. Clauses 8 and 9  provide for the modification of the definition of (a) financial institutions and (b) non­ banking insitutions for the purposes of Chapter IIIB of the Reserve Bank of India Act.  It is proposed that (a) all co­operative banks, (b) all agricultural credit societies and (c) all primary non­agricultural credit societies which are not co­operative banks should be   excluded   from   the   scope   of   the   statutory provisions   relating   to   the   Reserve   Bank’s   control over the loan investment or other allied policies  of financial   and   non­banking   institutions.    Co­ operative   banks   will   be   effectively   controlled   in 42 accordance with other provisions which are being made for this purpose in the Reserve Bank of India Act and the Banking Companies Act and it will not, therefore,   be   necessary   to   make   any   separate provision   in   regard   to   them.    Agricultural   credit societies   have   been   excluded   generally   from   the scope of the various provisions of the present Bill. The working  funds and turnover of primary non­ agricultural   credit   societies   which   are   not   co­ operative banks are relatively insignificant, with the result   that   the   trouble   or   expense   involved   in controlling   their  loans   or   advances  or   investment policies may not be worthwhile.   Clauses 10 and 11 .— Chapter III provides for the amendments necessary to Banking Companies Act. Clauses 10 and 11 seek to alter the description of this Act and to make certain consequential changes in the long title and the preamble. The Act, it is proposed,   should   be   known   in   future   as   the Banking   Regulation   Act,   1949.   This   will   be appropriate, as its application will not be confined any   longer   to   companies   incorporated   under   the Companies   Act   and   carrying   on   the   business   of banking. Parts IIA, III and IlIA and such of the provisions in the other Parts of the Act as are relatable either directly   or   indirectly   to   the   incorporation, management and winding up of co­operative banks are   proposed   to   be   omitted,   as   these   Parts   or provisions are not in pith and substance within the scope of any entry in the Central or Concurrent List of   subjects   in   the   Seventh   Schedule   to   the   Constitution.  ” (emphasis supplied) The provisions of Bankers' Books Evidence Act, 1891 were also proposed to be suitably modified to apply to the co­operative banks thus: “The provisions of the Bankers' Books Evidence Act, 1891   and   the   Banking   Companies   (Legal Practitioners'   Clients'   Accounts)   Act,   1949   are proposed to be modified suitably, so that the special procedure as to evidence or the protection in respect of   certain   accounts   may   be   extended   to   or   be 43 available in future in relation to co­operative banks [clause (zk)]. The   Third   Schedule   as   proposed   to   be   amended provides   for   the   prescribed   Forms   in   which   the ba1ance­sheets and profit and loss accounts of co­ operative   banks   will   have   to   be   maintained.   The Forms may, if necessary, be modified in future in the light of further  experience and in accordance with the procedure which is already prescribed in the Act for this purpose.” The co­operative banks were also required to submit the balance sheet and profit and loss account to the Reserve Bank of India. 26. Various amendments were carried out in the Reserve Bank of India Act to make it applicable to the co­operative banks.  The 'central co­operative bank' was defined by substituting clause (bi) to Section 2 of the Reserve Bank of India Act, 1934.  Similarly, 'co­operative bank', 'co­operative credit society' and 'co­operative society' were defined by substituting   Section   2(bii),   Section   2(biii)   and   Section   2(biv) respectively.  The relevant definitions as inserted in the Reserve Bank of India Act, 1934 are extracted hereunder: “(bi) "central co­operative bank" means the principal co­operative   society   in   a   district   in   a   State,   the primary object of which is the financing of other co­ operative societies in that district: Provided that in addition to such principal society in  a  district   or  where  there  is no  such  principal society   in   a   district,   the   State   Government   may declare   any   one   or   more   co­operative   societies carrying   on   the   business   of   financing   other   co­ operative societies in that district to be a central co­ operative bank or banks within the meaning of this definition; (bii) “co­operative bank” means a State co­operative bank, a central co­operative bank and a primary co­ 44 operative bank; (biii)   "co­operative   credit   society"   means   a   co­ operative society, the primary object of which is to provide   financial   accommodation   to   its   members and includes a co­operative land  mortgage  bank: (biv)   "co­operative   society"   means   a   society registered, or deemed to be registered, under the Co­operative Societies Act, 1912 or any other law relating to co­operative societies for the time being in force in any State;” The   'primary   co­operative   bank'   has   been   defined   in   Section 2(ciii), and 'primary credit society' has been defined in Section 2(civ). The definitions are extracted hereunder: “(ciii)   "primary   co­operative   bank"   means   a   co­ operative society, other than a primary agricultural credit society,— (1)   the   primary   object   or   principal   business   of which is the transaction of banking business;  (2)   the   paid­up   share   capital   and   reserves   of which are not less than one lakh of rupees; and (3) the bye­laws of which do not permit admission of any other co­operative society as a member; (civ) "primary credit society" means a co­operative society,   other   than   a   primary   agricultural   credit society,—  (1)   the   primary   object   or   principal   business   of which is the transaction of banking business; (2)   the   paid­up   share   capital   and   reserves   of which are less than one lakh of rupees; and (3) the bye­laws of which do not permit admission of any other co­operative society as a member;  Explanation .— If any dispute arises to the primary object   or   principal   business   of   any   co­operative society referred to in this clause or clause (cii) or clause (ciii), a determination thereof by the Bank shall be final.';” Other corresponding changes were brought in the provisions to apply the Reserve Bank of India Act to co­operative banks. 45 (a) Various   amendments   have   been   carried   out   in   the   Banking Companies Act, 1949, it was renamed as the BR Act, 1949.   The 'primary agricultural credit society' was excluded from the purview of the Reserve Bank of India Act and the BR Act, 1949.   Co­operative land mortgage banks and any other co­operative society except in the manner and to  the extent specified in Part V were also excluded. Section 3 of the BR Act, 1949 was substituted as under: “3. Nothing in this Act shall apply to­ (a) a primary agricultural credit society;  (b) a co­operative land mortgage bank; and (c)   any   other   co­operative   society,   except   in   the manner and to the extent specified in Part V.” (b) As it became necessary to apply certain provisions of the BR Act, 1949 to the co­operative banks in the modified form without inserting the amendments/omissions in the various provisions, as that would have   made   the   understanding   of   provisions   a   little   complicated. Entire amendments made which applied to or about the co­operative societies concerning co­operative banks were specified in Section 56, Chapter   V,   though   they   had   the   effect   of   amending   the   main provisions of the Act wherever they occurred. (c) It   was   provided   by   Section   56(a)   of   the   BR   Act,   1949   that throughout the Act, unless the context otherwise requires, references to a banking company or the company or such company shall be construed as references to a co­operative bank.  Section 56(a)(i) and 46 (ii) is extracted hereunder: “56. The provisions of this Act, as in force for the time   being,   shall   apply   to,   or   in   relation   to,   co­ operative societies as they apply to, or in relation to banking   companies   subject   to   the   following modifications, namely:— (a)   Throughout   this   Act,   unless   the   context otherwise requires,— (i)   references   to  a   “banking   company"   or, "the company" or "such company" shall be construed as   references to a co­operative bank, (ii)   references   to   "commencement   of   this Act"   shall   be   construed   as   references   to commencement   of   the   Banking   Laws (Application to Co­operative Societies) Act, 1964” By virtue of Section 56(b) in Section 2, the words and figures 'the Companies Act, 1956' were omitted.   After clause (cc) in Section 5 definition of 'central co­operative banks' in clause (ccc) was added as under: “(ccc)   "central   co­operative   bank",   "co­operative bank",   "co­operative   society",   "director",   "primary agricultural   credit   society",   "primary   co­operative bank",   "primary   credit   society"   and   "State   co­ operative   bank"   shall   have   the   meanings respectively assigned to them in the Reserve Bank of India Act, 1934.” (d) Section   5A   was   modified   concerning   the   co­operative   banks. Section 5A provided that the provisions of Part V shall prevail and override bye­laws of a co­operative society or any agreement executed by it, whether the same be registered, executed or passed, before or after   the   commencement   of   the   Banking   Laws   (Application   to   Co­ operative Societies) Act, 1964.  Section 5A is extracted hereunder: 47 “5A. (1) The provisions of this Part shall have effect, notwithstanding anything to the contrary contained in the bye­laws of a co­operative society, or in any agreement   executed   by   it,   or   in   any   resolution passed by it in general meeting, or by its Board of directors   or   other   body   entrusted   with   the management   of   its   affairs,   whether   the   same   be registered, executed or passed, as the case may be, before or after the commencement of the Banking Laws   (Application   to   Co­operative   Societies)   Act, 1964. (2)   Any   provision   contained   in   the   bye­laws, agreement   or   resolution   aforesaid   shall,   to   the extent to which it is repugnant to the provisions of this Part, become or be void, as the case may be.";” (e) By virtue of provisions contained in Section 56(e) in Part V of the BR Act, 1949 so far as it extends to co­operative society/banks, the modification   has   been   made   in   Section   6(1)(b)   to   the   extent   'but excluding the business of a managing agent or secretary and treasurer of   the   company'   shall   be   omitted.     In   clause   (d)   after   the   word 'company,' the words 'or co­operative society' shall be inserted.   (f) In Section 6(1) in clause (d), the words 'co­operative society' were inserted   after   the   word   'company.'     For   co­operative   society   to   be named as a co­operative bank, the following section was substituted: “7.   (1)  No   co­operative   society   other   than   a   co­ operative bank shall use as part of its name any of the words "bank", "banker" or "banking" and no co­ operative     society   shall   carry   on   the   business   of banking in India unless it uses as part of its name at least one of such words. (2) Nothing in this section shall apply to­ (a) a primary credit society, or  (b) a co­operative society formed for the protection 48 of the mutual interests of co­operative banks or co­operative land mortgage banks.;” (emphasis supplied) (g) Section 11 was substituted in application to co­operative banks. The relevant portion of Section 11(1) is extracted hereunder: “11.   (1)   Notwithstanding   any   law   relating   to   co­ operative societies for the time being in force, no co­ operative   bank   shall   commence   or   carry   on   the business of banking in India unless the aggregate value of its paid­up capital and reserves is not less than one lakh of rupees:” (h) Section 18 was substituted, which provided for maintaining cash reserve.  Every co­operative bank not being a State co­operative bank included in the Second Schedule to the Reserve Bank of India Act, 1934, shall maintain in India by way of cash reserve of 3 per cent of the amount. The relevant portion of Section 18 is extracted hereunder: “18. Every co­operative bank, not being a State co­ operative bank ∙for the time being included in the Second Schedule to the Reserve Bank of India Act, 1934,   shall   maintain   in   India,   by   way   of   cash reserve with itself or in current account opened with the Reserve Bank or the State Bank of India or the State co­operative bank of the State concerned or with   any   other   bank   notified   by   the   Central Government   in   this   behalf   or,   in   the   case   of   a primary   co­operative   bank,   with   the   central   co­ operative bank of the district concerned or partly in cash   with   itself   and   partly   in   such   account   or accounts, a sum equivalent to at least three per cent of the total of its time and demand liabilities in India and shall submit to the Reserve Bank before the 15th   day   of   every   month   a   return   showing   the amount   so   held   on   Friday   of   each   week   of   the preceding  month with particulars of its time and demand liabilities in India on each such Friday, or, if any such Friday is a public holiday under the Negotiable Instruments Act, 1881, at the close of business on the preceding working day.” 49 (i) Section 19 was substituted concerning the application to the co­ operative societies.  The relevant portion of Section 19 is as under: “19. No co­operative bank shall hold shares in any other co­operative society except to such extent and subject to such conditions as the Reserve Bank may specify in that behalf:  ...” The restriction was imposed under Section 19 on holding shares in other co­operative societies except as provided by the Reserve Bank of India. (j) Section 22 of the BR Act, 1949, as amended in its application with respect to the co­operative banks, provides that no co­operative society shall carry on banking business in India unless it is a primary credit society or a co­operative bank and holds a licence issued in that behalf by the Reserve Bank.  Thus, it was necessary that only primary credit society could involve in the banking business in India and to hold a licence from the Reserve Bank of India.  The provisions of sub­ Sections   (1)   and   (2)   of   Section   22   were   also   substituted   in   their application to the co­operative bank as under: “(0) in section 22,— (i) for sub­sections (1) and (2), the following sub­ sections shall be substituted, namely:­  "(1)   Save   as   hereinafter   provided,  no   co­operative society   shall   carry   on   banking   business   in   India unless— (a) it is a primary co­operative society, or (b) it is a co­operative bank and holds a licence issued in that behalf by the Reserve Bank, subject to such conditions, if any, as the Reserve Bank may deem fit to impose: 50 Provided   that   nothing   in   this   sub­section   shall apply to a co­operative society, not being a primary credit   society   or   a   co­operative   bank   carrying   on banking   business   at   the   commencement   of   the Banking Laws (Application to Co­operative Societies) Act,   1964,   for   a   period   of   one   year   from   such commencement. (2) Every co­operative society carrying on business as a co­operative bank at the commencement of the Banking Laws (Application to Cooperative Societies) Act, 1964, shall before the expiry of three months from   such   commencement,   every   primary   credit society which becomes a primary co­operative bank after such commencement shall before the expiry of three months from the date on which it so becomes a primary co­operative bank and every co­operative society   other   than   a   primary   credit   society   shall before   commencing   banking   business   in   India, apply in writing to the Reserve Bank for a licence under this section: Provided that nothing in clause (b) of sub­section (1) shall be deemed to prohibit a co­operative society carrying on business as a co­operative bank at the commencement of the Banking Laws (Application to Co­operative   Societies)   Act,   1964,   and   a   primary credit society which becomes a primary co­operative bank after such commencement, from carrying on banking   business   until  it   is   granted   a   licence   in pursuance of this section or is by notice in writing informed by the Reserve Bank that a licence cannot be granted to it.;” (emphasis supplied) (k) The embargo has also been created by sub­Section (1) of Section 23, to open a new place of business insofar as it applies to the co­ operative banks thus: “(1) Without obtaining the prior permission of the Reserve Bank, no co­operative bank shall open a new   place   of   business   or   change   otherwise   than within the same city, town or village, the location of an existing place of business:” It has been made necessary by substituting Sections 29 and 30 51 for every co­operative bank to submit accounts and balance sheets to the Reserve Bank of India.  Reserve Bank of India has also been given power under Section 35 to inspect primary co­operative banks.   In Section   35A(1)(c),   after   the   words   'banking   company',   the   words 'banking business of any co­operative bank' has been substituted. Forms   have   also   been   prescribed   for   submitting   balance   sheet, property, and assets, and profit and loss account. Thus,   it   is   apparent   that   deep   and   pervasive   control   by   the Reserve Bank of India is provided on primary credit society, which is involved in banking.   As per the provisions of the BR Act, 1949, no business can be done by any co­operative society without obtaining a licence from the Reserve Bank of India.  The very existence of the co­ operative banks is dependent and is governed by the Reserve Bank of India Act as well as the BR Act, 1949.  The aforesaid legislations are under Entry 38 and Entry 45, respectively, of List I of the Constitution of India. 27. Before   proceeding   further,   it   is   necessary   to   consider   the provisions contained in the SARFAESI Act.   The SARFAESI Act has been enacted to regulate securitisation and reconstruction of financial assets and enforcement of security interest and for matters connected therewith and incidental to that.  It was considered that banks do not have the power to take possession of the property and sell them.  The 52 legal system related to commercial transactions has not kept pace with the changing commercial practices and financial sector reforms. The relevant portion of the Statement of Objects and Reasons of the SARFAESI Act is extracted hereunder: “ STATEMENT OF OBJECTS AND REASONS The financial sector has been one of the key drivers in   India’s   efforts   to   achieve   success   in   rapidly developing its economy. While the banking industry in   India   is   progressively   complying   with   the international   prudential   norms   and   accounting practices   there   are   certain   areas   in   which   the banking   and  financial  sector   do  not   have   a  level playing field as compared to other participants in the financial markets in the world. There is no legal provision  for  facilitating  securitisation of  financial assets of banks and financial institutions. Further, unlike international banks, the banks and financial institutions   in   India   do   not   have   power   to   take possession of securities and sell them. Our existing legal framework relating to commercial transactions has not kept  pace with the changing  commercial practices   and   financial   sector   reforms.   This   has resulted in slow pace of recovery of defaulting loans and   mounting   levels   of   non­performing   assets   of banks   and   financial   institutions.   Narasimham Committee   I   and   II   and   Andhyarujina   Committee constituted   by   the   Central   Government   for   the purpose of examining banking sector reforms have considered the need for changes in the legal system in respect of these areas. These Committees,   inter alia , have suggested enactment of a new legislation for   securitisation   and   empowering   banks   and financial   institutions   to   take   possession   of   the securities and to sell them without the intervention of   the   court.   Acting   on   these   suggestions,   the Securitisation   and   Reconstruction   of   Financial Assets   and   Enforcement   of   Security   Interest Ordinance,   2002   was   promulgated   on   the   21st June,   2002   to   regulate   securitisation   and reconstruction of financial assets and enforcement of   security   interest   and   for   matters   connected therewith or incidental thereto. The provisions of the Ordinance   would   enable   banks   and   financial institutions   to   realise   long­term   assets,   manage problem of liquidity, asset liability mismatches and 53 improve   recovery   by   exercising   powers   to   take possession of securities, sell them and reduce non­ performing   assets   by   adopting   measures   for recovery or reconstruction. 2. It is now proposed to replace the Ordinance by a Bill,   which,   inter   alia ,   contains   provisions   of   the Ordinance to provide for— ( g )   defining   ‘security   interest’   as   any   type   of security   including   mortgage   and   charge   on immovable properties given for due repayment of any   financial   assistance   given   by   any   bank   or financial institution; ( h ) empowering banks and financial institutions to take possession of securities given for financial assistance and sell or lease the same or take over management   in   the   event   of   default,   i.e. classification of the borrower’s account as non­ performing   asset   in   accordance   with   the directions   given   or   guidelines   issued   by   the Reserve Bank of India from time to time;” 28. Under Section 13 of the SARFAESI Act, it is open to the Bank to enforce   the   security   interest   without   intervention   of   the   court   or tribunal in accordance with the provisions of the Act, and the appeal to Debts Recovery Tribunal is provided.   The Appellate Tribunal has been defined to mean Debts Recovery Appellate Tribunal, and the right to appeal/application against the action has been provided in Section 17 to the Debts Recovery Tribunal. Thus, Debts Recovery Tribunal is constituted under the RDB Act, 1993. 29. What is of significance is the definitions of ‘bank’ and ‘banking’ which have been provided in the SARFAESI Act in Section 2(1)(c) and 2(1)(d) respectively thus: 54 “ 2. Definitions .—(1) In this Act, unless the context otherwise requires,— ( c ) “bank” means— ( ) a banking company; or i ( ii ) a corresponding new bank; or ( iii ) the State Bank of India; or ( iv ) a subsidiary bank; or ( iva ) a multi­State co­operative bank; or ( v )   such   other   bank   which   the   Central Government   may,  by  notification,  specify   for the purposes of this Act; * ( d )   “banking   company”   shall   have   the   meaning assigned to it in clause ( ) of section 5 of the c Banking Regulation Act, 1949 (10 of 1949);” 30. In  exercise of power  conferred  under  Section  2(1)(c)(v)  of  the SARFAESI Act, a notification was issued by the Ministry of Finance and Company Affairs on 28.1.2003 specifying co­operative banks as defined in clause (cci) of Section 5 of the BR Act, 1949 for the purpose of the SARFAESI Act.  Following notification was issued: “ S.O.105   (E) .—   In   exercise   of   the   powers conferred   under   item   (v)   of   clause   (c)   of   Sub­ section (1) of Section 2 of the Securitisation and Reconstruction   of   Financial   Assets   and Enforcement of Security Interest Act, 2002 (54 of 2002), the Central Government hereby specifies “Co­operative Bank” as defined in clause (cci) of Section 5 of the Banking Regulation Act 1949 (10 of   1949)   as   ‘bank’   for   the   purpose   of   the Securitization   and   Reconstruction   of   Financial Assets and Enforcement of Security Interest Act, 2002 (54 of 2002).” 31. In Section 2(1)(c) of the SARFAESI Act, further amendments have been made by incorporating a 'multi­State co­operative bank,' w.e.f. 15.1.2013 by way of Enforcement of Security Interest and Recovery of 55 Debts Laws (Amendment) Act, 2012 (No.1 of 2013).  Other provisions of the SARFAESI Act were also amended.  A similar amendment was made to the RDB Act, 1993, in Section 2(d) by inserting clause (vi) 'a multi­State co­operative bank.'  Section 2(d) is extracted hereunder: “ 2.   Definitions .—In   this   Act,   unless   the   context otherwise requires,— ( d ) “bank” means— ( i ) a banking company; ( ii ) a corresponding new bank; ( iii ) State Bank of India; ( ) a subsidiary bank; or iv ( v ) a Regional Rural Bank; ( vi ) a multi­State­co­operative bank;” We have to examine the legislative competence of the Parliament 32. with respect to co­operative banks within the State as the MSCS Act, 2002 is enacted in exercise of power under Entry 44 List I of the Seventh   Schedule   of   the   Constitution   of   India.   The   legislative competence of Parliament regarding the MSCS Act, 2002 is not in issue. MEANING OF ‘BANKING’ The main issue is as to the meaning of ‘banking’ used in Entry 33. 45 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India.  It is necessary to understand the meaning of 'bank' and 'banking.'  Before the Constitution was  promulgated,  banking was  dealt  with by the erstwhile Banking Companies Act, 1949.   Upon its extension to co­ operative banks run by co­operative societies, it was renamed as the 56 BR Act, 1949.  Before we consider the definition of 'banking' under the BR Act, 1949, it is necessary to understand the meaning of 'bank' and 'banking.'     The   bank   ordinarily   means   any   establishment   which carries  the   business   of   banking.     The  expression  'bank'   has   been defined in several enactments.  In Concise Oxford English Dictionary, 'bank' has been defined thus: “ bank • n. 1   a financial establishment that uses money deposited by customers for investment, pays it out when required, makes loan at interest, and exchanges currency.” In Concise Oxford English Dictionary, the word 'banking' has been defined thus: “ banking • n.   the business conducted or services offered by a bank.” In Black’s Law Dictionary, Ninth Edition ‘banking’ means the business carried on by or with a bank.  ‘Bank’ is defined thus: “ bank.   (15c)   1.   A   financial   establishment   for   the deposit, loan, exchange, or issue of money and for the transmission of funds; esp., a member of the Federal Reserve System.   • Under securities law, a bank includes any financial institution, whether or not incorporated, doing business under federal or state law, if a substantial portion of the institution’s business consists of receiving deposits or exercising fiduciary   powers   similar   to   those   permitted   to national banks and if the institution is supervised and   examined   by   a   state   or   federal   banking authority;   or   a   receiver,   conservator,   or   other liquidating agent of any of the above institutions. 15USCA § 78c(a)(6). [Cases: Banks and Banking 2, 232, 289, 359.]. 2.     The   office   in   which   such   an   establishment conducts transactions.” 57 Banks   can   be   of   different   kinds   such   as   Co­operative   Bank, Collecting Bank, Commercial Bank, Correspondent Bank, Custodian Bank,   Depository   Bank,   Drawee   Bank,   Federal   Home   Loan   Bank, Federal   Land   Bank,   Intermediary   Bank,   Investment   Bank,   Mutual Savings   Bank,   Nationalised   Banks,   Negotiable   Bank,   Non­Member Bank, Payor Bank, Savings and Loan Bank, Saving Bank. The expression 'bank' has been defined in various enactments relating to it.   The 'Reserve Bank' has been defined in Section 5(l) to mean 34. Reserve Bank of India constituted under Section 3 of the Reserve Bank   of   India   Act,   1934   (2   of   1934).     Section   5(ha)   defines   the 'National Bank' to mean the National Bank for Agriculture and Rural Development established under Section 3 of the National Bank for Agriculture and Rural Development Act, 1981.   The 'State Bank of India' is defined in Section 5(nc) to mean the State Bank of India constituted under Section 3 of the State Bank of India Act, 1955 (23 of 1955).   35. The   term   ‘banking’   used   in   Entry   45   List   I,   came   up   for consideration in  Rustom Cavasjee Cooper  (supra), in which 11­Judge Bench of this Court considered the question of ‘banking’ and observed: 58 “ 27.   The   argument   raised   by   Mr   Setalvad, intervening on behalf of the State of Maharashtra and   the   State   of   Jammu   and   Kashmir,   that   the Parliament is competent to enact Act 22 of 1969, because   the   subject­matter   of   the   Act   is   “with respect to” regulation of trading corporations and matters subsidiary and incidental thereto, and on that account is covered in its entirety by Entries 43 and 44 of List I of the Seventh Schedule, cannot be upheld.   Entry   43   deals   with   incorporation, regulation and winding up of trading corporations including   banking   companies.   Law   regulating   the business of a corporation is not a law with respect to   regulation   of   a   corporation.   In   List   I   entries expressly   relating   to   trade   and   commerce   are Entries 41 and 42. Again several entries in List I relate to activities commercial in character. Entry 45 “Banking”;   Entry   46   “Bills   of   exchange,   cheques, promissory notes and other like instruments”; Entry 47   “Insurance”;   Entry   48   “Stock   Exchanges   and future markets”; Entry 49 “Patents, inventions and designs”.   There   are   several   entries   relating   to activities commercial as well as non­commercial in List II — Entry 21 “Fisheries”; Entry 24 “Industries X X X” ; Entry 25 “Gas and Gas works”; Entry 26 “Trade   and   commerce”;   Entry   30   “Money­lending and   money­lenders”;   Entry   31   “Inns   and   Inn­ keeping”;   Entry   33   “Theatres   and   dramatic performances,   cinemas   etc.”.   We   are   unable   to accede to the argument that the State Legislatures are competent to legislate in respect of the subject­ matter of those entries only when the commercial activities are carried on by individuals and not when they are carried on by corporations.  The expression “banking” is not defined in any 31. Indian statute except in the Banking Regulation Act, 1949. It may be recalled that by Section  5 ( b ) of that Act “banking” means “the accepting for the purpose of lending or investment of deposits of money from the public repayable on demand or otherwise, and withdrawable  by   cheque,  draft   or   otherwise”.  The definition did not include other commercial activities which a banking institution may engage in.  In support of his contention Mr Palkhivala relied 32. upon   the   observation   of   Lord   Porter   in Commonwealth of Australia   v.   Bank of New South Wales,   LR (1950) AC 235 that banking consists of 59 the creation and transfer of credit, the making of loans,  purchase   and   disposal  of   investments   and other kindred transactions; and upon the statement in   Halsbury’s Laws of England , 3rd Edn., Vol. 2, Article 270 at pp. 150 and 151 that: “A   ‘banker’   is   an   individual   partnership   or corporation,   whose   sole   or   predominating business is banking, that is the receipt of money on current or deposit account and the payment of cheques drawn by and the collection of cheques paid by a customer.” and in the footnote ( g ) at p. 151 that: “Numerous other functions are undertaken at the present day by banks such as the payment of domiciled bills, custody of valuables, discounting bills, executor and trustee business, or acting in relation   to   stock   exchange   transactions,   and banks   have   functions   under   certain   financial legislation, X  X  X  .” These functions are not strictly banking business.   The Attorney­General said that the expression 33. “banking”  in  Entry  45,  List  I means  all forms  of business which since  the  introduction  of western methods of banking in India, banking institutions have  been  carrying  on  in addition  to banking  as defined in Section 5( b ) of the Banking Regulation Act,   and   on   that   account   all   forms   of   business described in Section 6(1) of the Banking Regulation Act in clauses ( a ) to ( n ) are, if carried on in addition to   the   “hard­core   of   banking”   banking   and   the Parliament is competent to legislate in respect  of that business under Entry 45, List I. In support of his   contention   that   apart   from   the   business   of accepting   money   from   the   public   for   lending   or investment, and withdrawable by cheque, draft or otherwise, banking includes many allied business activities which banking institutions were engaged in,   the   Attorney­General   invited   our   attention   to clause 21 of the Charter of the Bank of Bengal (Act 6 of 1839); Section 27 of Act 4 of 1862; to Sections 36 and 37 of the Presidency Banks Act 11 of 1876; to Section 91(15) of the British North America Act; to  Paget’s Law of Banking , 7th Edn., at p. 5; to the Standard Form of Memorandum of Association of a Banking Company in Palmer’s Company Precedents Form   138;   and   to   the   Statement   of   Objects   and 60 Reasons in support of the Bill which was enacted as the Indian Companies (Amendment) Act, 1936. 34.   The   Charter   of   the   Bank   of   Bengal,   the Presidency  Banks  Act   4  of  1862,  Ch.  X­A  of the Indian Companies Act, 1913, as incorporated by the Indian Companies (Amendment) Act, 1936, merely described the business which a banking institution could   carry   on.   It   was   not   intended   thereby   to include   those   activities   within   the   expression “banking”.   The   Acts   enacted   after   the   Banking Regulation Act, 1949, also support that inference. Under Section 33 of the State Bank of India Act, 1955, the State Bank is entitled to carry on diverse business   activities   beside   banking.   Similarly   the Banks subsidiary to the State Bank were by Section 36 of Act 38 of 1959 to act as agents of the State Bank, and also to carry on and transact business of banking as defined in Section 5( b ) of the Banking Regulation Act, 1949, and were also competent to engage in such one or more other forms of business specified   in   Section   6(1)   of   that   Act.   These provisions   do   not   aid   in   construing   the   Entry “Banking” in Entry 45, List I.   35.   In modern times in India as elsewhere, to attract business,   banking   establishments   render,   and compete   in   rendering,   a   variety   of   miscellaneous services   for   their   constituents.  If   the   test   for determining   what   “banking”   means   in   the constitutional   entry   is   any   commercial   activity which   bankers   at   a   given   time   engage   in,   great obscurity will be introduced in the content of that expression. The coverage of constitutional entry in a Federal   Constitution   which   carves   out   a   field   of legislation must depend upon a more satisfactory basis. 36.   The legislative  entry in  List I  of  the  Seventh Schedule is “Banking” and not “Banker” or “Banks”. To include within the connotation of the expression “Banking” in Entry 45, List I, power to legislate in respect of all commercial activities which a banker by   the   custom   of   bankers   or   authority   of   law engages   in,   would   result   in   re­writing   the Constitution. Investment of power to legislate on a designated topic covers all matters incidental to the topic. A legislative entry being expressed in a broad 61 designation indicating the contour of plenary power must   receive   a   meaning   conducive   to   the   widest amplitude, subject however to limitations inherent in the federal scheme which distributes legislative power between the Union and the constituent units. The field of “banking” cannot be extended to include trading   activities   which   not   being   incidental   to banking encroach upon the substance of the entry “trade and commerce” in List II. 148.   Counsel for the petitioner contended that the word “banking” would have the same meaning as the definition of “banking” occurring in Section 5( b ) of the Banking Regulation Act of 1949 hereinafter referred to for the sake of brevity as the 1949 Act. This contention was amplified to exclude four types of   business   from   the   banking   business   and therefore the Act of 1969 was said to be not within the legislative competence of Banking under Entry 45 in List I. These four types of business are: ( 1 ) the receiving of scrips or other valuables on deposit or for safe custody and providing of safe deposit vaults, ( 2 )   agency   business,   ( 3 )   business   of   guarantee, giving   of   indemnity   and   underwriting   and   ( 4 ) business   of   acting   as   executors   and   trustees. “Banking” was defined for the first time in the 1949 Act as meaning the acceptance for the purpose of lending or investments of deposits of money from the public repayable on demand or otherwise and withdrawable   by   cheque,   draft   or   otherwise.   In England there is no statutory definition of banking but   the   Courts   have   evolved   a   meaning   and principle  as  to what  the  legitimate  business  of  a bank is.   Keeping   valuables   for   safe   custody,   the 152. providing of safe deposit vaults occur in clause ( a ) of Section 6(1) along with various types of business like borrowing, raising or taking up of money, or lending or advancing of money. It will appear from clause ( n ) of Section 6(1) of the 1949 Act that in addition   to   the   forms   of   business   mentioned   in clauses ( a ) to ( m ) a banking company may engage in “doing   all   such   other   things   as  are   incidental   or conducive to the promotion or advancement of the business of the company”. The words “other things” appearing   in   clause   ( n )   after   enumeration   of   the various types of business in clauses ( a ) to ( m ) point to one inescapable conclusion that the businesses 62 mentioned in clauses ( a ) to ( m ) are all incidental or conducive to the promotion or advancement of the business   of   the   company.   Therefore   these businesses are not only legitimate businesses of the banks   but   these   also   come   within   the   normal business activities of commercial banks of repute. Entry   45   in   List   I   of   the   7th   Schedule   of   the Constitution, namely, “banking” will therefore have the   wide   meaning   to   include   all   legitimate businesses   of   a   banking   company   referred   to   in   Section 5(   b   ) as well as in Section 6(1) of the 1949 Act. The contention on behalf of the petitioner that the   four   disputed   businesses   are   not   banking businesses is not supportable either on logic or on principle when businesses mentioned in the sub­ clauses   of   Section   6(1)   of   the   1949   Act   are recognised to be legitimate business activities of a banking company by statute and practice and usage fully supports that view. 158.  It was suggested by counsel for the petitioner that by banking business is meant only the hard   core of banking as defined in Section 5(   b   ) of the 1949   Act.   It   is   unthinkable   that   the   business   of banks is only confined to that aspect and not to the various forms of business mentioned in Section 6(1) of the 1949 Act.  Receiving valuables on deposit or for   safe   custody   and   providing   for   safe   custody vaults   which   are   contemplated   in   clause   ( a )   of Section 6(1) of the 1949 Act cannot be dissociated from   other   forms   of   unchallenged   business   of   a bank mentioned in that clause because any such severance   would   be   illogical   particularly   when deposit for safe custody and safe deposit vaults are mentioned in the long catalouge of businesses in clause ( a ). The agency business which is mentioned in clause ( b ) of Section 6(1) is one of the recognised forms of business of commercial banks with regard to   mercantile   transactions   and   payment   or collection   of   price.   Agency   is   after   all   a comprehensive word to describe the relationship of appointment   of   the   bank   as   the   constituent’s representative.   The   forms   of   agency   transactions may be varied. It may be acting as collecting agent or disbursing agent or as depository of parties. The categories of agency can be multiplied in terms of transactions. That is why the business of agency mentioned in clause ( b ) is first in the general form of acting   as   an   agent   for   any   Government   or   local 63 authority, secondly carrying on of agency business of   any   description   including   the   clearing   and forwarding of goods and thirdly acting as attorney on   behalf   of   the   customers.  The   business   of guarantee   is   in   the   modern   commercial   word practically indissolubly connected with a bank and forms a part of the business of the bank. It is almost common   place   for   Courts   to   insist   on   bank guarantee in regard to furnishing of security. There may be so many instances of guarantee.  As to the business of trusteeship and executorship it may be said that this is the wish of the settler who happens to be a constituent of the bank appointing the bank as executor or trustee because of the utmost faith and   confidence   that   the   constituent   has   in   the solvency   and   stability   of   the   bank   and   also   to preserve   the   continuity   of   the   trustee   or   the executor   irrespective   of   any   change   by   reason   of death or any other incapacity. It is needless to state that these four disputed forms of business all spring out of the relation between the bank on the one hand and the customer on the other and the bank earns commission on these transactions or charges fees   for   the   services   rendered.   Although   trust accounts   may   be   kept   in   a   separate   account   all moneys arising out of the trust money go to the general pool of the bank and the bank utilises the money and very often trust moneys may be kept in fixed deposit with the trustee bank and expenses on account of the trust are met out of the general funds of the trustee bank. Payments to beneficiaries are made by crediting the beneficiaries accounts in the trustee bank and if they are not constituents other modes of payment through other banks are adopted. The position of the banks as executor is similar to that of a trustee. Whatever moneys the bank may spend are recouped by the bank out of the accounts of the trust estate. 160.  There are various provisions in the 1949 Act to indicate that a banking company cannot carry on business   of   a   managing   agent   or   Secretary   and treasurer of a company and that it cannot acquire, construct,   maintain,   alter   any   building   or   works other  than  those necessary  or  convenient  for  the purpose   of   the   company.   A   banking   company cannot   acquire   or   undertake   the   whole   or   any portion of any business unless such business is of one of those enumerated in Section 6(1) of the 1949 64 Act.   A   bank   cannot   deal   in   buying   or   selling   or bartering of goods except in connection with certain purposes   related   to   some   of   the   businesses enumerated   in   the   aforesaid   Section   6(1).   These provisions also establish that businesses mentioned in   Section   6   of   the   1949   Act   are   incidental   and conducive   to   banking   business.   A   bank   cannot employ any person whose remuneration is in the form of a commission or a share in the profits of the banking company or whose remuneration is in the opinion of the Reserve Bank excessive. One of the most important provisions is Section 35 of the 1949 Act, which states that the Reserve Bank at any time may and on being directed so to do by the Central Government cause an inspection to be made by one or more of its officers of the books of account and to report to the Central Government on any inspection and  the  Central  Government   thereafter   if  it   is  of opinion after considering the report that the affairs of the banking company are being conducted to the detriment   of   the   interests   of   its   depositors,   may prohibit the banking company from receiving fresh deposits or direct the Reserve Bank to apply under Section   38   for   the   winding   up   of   the   banking company. Another important provision in the 1949 Act,   is   found   in   Section   27   which   provides   for monthly returns in the prescribed form and manner showing   assets   and   liabilities.   The   power   of   the Reserve Bank under Sections 27 and 35 of the 1949 Act relates to the affairs of the banking company which comprehend the various forms of business of the bank mentioned in Section 6 of the 1949 Act. Then again Section 29 of the 1949 Act contemplates accounts   relating   to   accounts   of   all   business transacted by the bank. Section 35­A of the 1949 Act   confers   power   on   the   Reserve   Bank   to   give directions with regard to the affairs of a bank. These provisions indicate beyond any  measure of doubt that all forms of business mentioned in Section 6(1) of the 1949 Act are lawful, legitimate businesses of a bank as these have grown along with increase of trade and commerce. The word “banking” has never had any static meaning and the only meaning will be   the   common   understanding   of   men   and   the established practice in relation to banking. That is why   all   these   disputed   forms   of   business   come within the legitimate business of a bank.” (emphasis supplied) 65 The submission raised by the petitioner that banking business meant only the hardcore of banking, was not accepted.   It was held that the word 'banking' has never had any static meaning, and the only   meaning  will  be  the  common  understanding  of  men   and   the established practice about banking.  Various forms of business come within the legitimate business of a bank. 36. It was argued on behalf of appellants that the BR Act, 1949 recognises   two   categories   of   finance   activity   which   a   bank   may undertake such as (1) the banking business under Section 5(b), i.e., core banking business; and (2) any other business as provided in Section 6(1).   For the purpose, reliance has been placed on   Rustom Cavasjee Cooper  (supra).  The decision of the High Court of Calcutta in Mahaluxmi Bank Ltd.   (supra), is pressed into service, wherein it was held: “5. After this an application was made to this Court for sanction   of   the   special   resolution   effecting   the   said alterations. The Court directed certain advertisements to issue and also directed service of the usual notices as required by Sec.17 of the Companies Act, 1956. The Registrar of Joint Stock Companies filed an affidavit­in­ opposition and at the hearing opposed the application but no creditor or share­holder of the company opposed the application. P. B. Mukharji, J., before whom the application was heard, gave effect to the contentions raised by the Registrar and dismissed the application. In dismissing the application the learned Judge made inter alia the following observations in his judgment: "At the outset it must be said that it is a curious application. If the object is "to lend money to such person or persons or firms and at such terms as may   seem   expedient,"   then   it   may   amount   to some kind of a banking in disguise. It is quite 66 true   that   under   the   Banking   Companies   Act, banking' is defined to mean the acceptance, "for the purpose of lending or investment of deposits of money from the public, repayable on demand or otherwise, and withdrawable by cheque, draft, order   or   otherwise."   With   a   little   clever manipulation, the petitioner might go on doing the   banking   business   under   the   proposed amendment   although   by   allowing   such amendment   it   will   put   on   the   garb   of   a   non­ banking company." It   has   been   argued   that   these   observations   of   the learned Judge are due to a misconception of the true nature and character of a banking business. Reliance is placed   by   the   learned   counsel   for   the   appellant company   on   the   definition   of   the   word   'banking'   as given   in   Sec.5   (1)(b)   of   the   Banking   Companies   Act, 1949, which is as follows: "'Banking' means the accepting, for the purpose of  lending   or  investment, of deposits of  money from   the   public,   repayable   on   demand   or otherwise,   and   withdrawable   by   cheque,   draft, order or otherwise." Now this definition makes it clear that receiving money on   deposit   from   customers   and   honouring   their cheques is the essential characteristic of banking. The money deposited by the customers can be utilised by the banker for lending it or for investing it but the bank also undertakes the obligation to repay the deposit on demand   or   otherwise   and   the   mode   by   which   the withdrawal of the deposit can be effected is by the issue of cheques, drafts, orders or otherwise, that is, by like methods. 6.   In   Hart's   Law   of   Banking,   a   banker   or   bank   is defined   as   one   who,   in   the   ordinary   course   of   his business, receives money which he pays by honouring the cheques of persons from or on whose account he receives it. Sir John Paget in his book On Banking has pointed   out   that   "no   person   or   body   corporate   or otherwise can be a banker who does not (1) take deposit accounts, (2) take current accounts, (3) issue and pay cheques, and (4) collect cheques crossed and uncrossed for his customers." Sheldon in his book on the Practice and   Law   of   Banking,   seventh   edition   at   page   183, formulates the following definition of a banker. "A   person   cannot   claim   to   be   carrying   on   the 67 business of banking unless he receives money or instruments   representing   money   on   current account,   honours   cheques   drawn   thereon,   and collects   the   proceeds   of   cheques   which   his customers place into his hands for collection.'' In the case of Re Bottomgate Industrial Co­operative Society, (1891) 65 LT 712 at p. 714, Smith, J. defines the business of bankers thus: "The principal part of the business of a banker is receiving money on deposit, allowing the same to be   drawn   against   as   and   when   the   depositor desires,   and   paying   interest   on   the   amounts standing on deposit.'' 7. Then Sec.6 (1) of the Banking Companies Act, 1949, provides that in addition to the business of banking, a banking company may engage in any one or more of the different kinds of business specified in the various sub­ clauses of sub­sec. (1) of Sec. 6. This indicates that the main   or   real   business   of   a   banking   company   is   as stated in Sec. 5 (1)(b) of the Act but banking companies usually carry on and are permitted to carry on other kinds of business which are auxiliary or incidental to the main business. Sub­section (2) of Sec. 6 Iays down that no banking company shall engage in any form of business other than those referred to in sub­section (1). So the banking company is expressly prohibited from carrying on any kind of incidental or allied business other than those enumerated in sub­clauses (a) to (o) of sub­section   (1)   of   Sec.   6   of   the   Act.   Thus   it   is abundantly  clear   that  the  essence  of  banking   is  the relationship which is brought into existence at the time of the deposit; that is the core of banking. It is true that the business of banking covers every possible phase or combination   of   deposit,   custody,   investment,   loan, exchange, issue and transmission of money, creation and transfer of credit and other kindred activities but if the   essential   characteristic   of   banking,   namely,   the power  to receive  deposits  from   the  public  which  are repayable in the manner indicated in Sec. 5 (1) (b) of the Banking Companies Act is absent and merely the power of granting loans is retained and exercised that, in  my   view,   does  not   make  the  company  a   banking company. Lending of money may be one phase of a banking business but it is not the main phase or the distinguishing phase.  In the case of Bank of Commerce Ltd. v. Kunja Behari Kar, 1944 FCR 370: (AIR 1945 FC 2) it was argued before the Federal Court that Bengal 68 Money Lenders’ Act, 1940, was a legislation which fell within the item of banking in entries Nos. 33 and 38 of List 1 of Schedule VII of the Government of India Act, 1935   inasmuch   as   lending   money   to   customers   or advancing money  on promissory notes is a principal part of the banking business and the case of Tennant v. Union Bank of Canada, 1894 AC 31 was referred to, but the Federal Court did not accept the contention. It was pointed out that money lending by a bank qua bank might   make   such   money   lending   part   of   a   banking business but not otherwise (per Spens, C. J. at page 389).” 37. The decision in  ICICI Bank Ltd.  (supra) has been relied upon in which the Court emphasised that even if different businesses under clause (a) to (o) of section 6(1) are shut down, the company would still be a banking company as long as it is performing the core banking functions under Section 5(b).  The Court observed: “ 37.   The point we are trying to make is that apart from  the   principal  business  of   accepting   deposits and lending the said 1949 Act leaves ample scope for   the   banking   companies   to   venture   into   new businesses subject to such businesses being subject to   the   control   of   the  regulator   viz.   RBI.   In   other words, the 1949 Act allows banking companies to undertake activities and businesses as long as they do   not   attract   prohibitions   and   restrictions   like those   contained   in   Sections   8   and   9.   In   this connection we need to emphasise that Section 6(1) ( n ) enables a banking company to do all things as are   incidental   or   conducive   to   promotion   or advancement   of   the   business   of   the   company. Section 6(1) enables banking companies to carry on different   types  of  businesses.   Under   Section   6(1), these different types of businesses are in addition to business   of   banking   viz.   core   banking.   The importance of the words “in addition to” in Section 6(1)   is   that   even   if   different   businesses   under clauses ( a ) to ( o ) are shut down, the company would still be a banking company as long as it is in the core banking of accepting deposits and lending so that its main income is from the spread or what is called as “interest income”. Thus, we may broadly 69 categorise   the   functions   of   the   banking   company into   two   parts   viz.   core   banking   of   accepting deposits and lending and miscellaneous functions and services. Section 6 of the BR Act, 1949 provides for   the   form   of   business   in   which   banking companies may engage. Thus, RBI is empowered to enact   a   policy   which   would   enable   banking companies to engage in activities in addition to core banking and in the process it defines as to what constitutes “banking business”.” Learned counsel urged that performing core banking function is 38. the  sine qua non  for being regulated by the BR Act, 1949.  The BR Act, 1949   applies   to   a   primary   credit   society   which   has   been   brought within its purview, leaving out primary agricultural credit society and a co­operative land mortgage bank.  The business of banking cannot be carried out in India as per Section 22 of the BR Act, 1949 as applicable to the co­operative banks/societies, unless it is a primary credit society, and it is a co­operative bank and holds a licence issued by the Reserve Bank of India.  It is not in dispute that all co­operative banks   run   by   cooperative   societies   hold   the   licence,   and   all   co­ operative banks are doing the business within the purview of the BR Act, 1949.   We are unable to accept the submission that banking under Entry 45 of List I does not cover ‘co­operative banks’.   The activity of the co­operative bank is covered under Section 5(1)(b).   A similar   submission   was   not   accepted   in   Rustom   Cavasjee   Cooper (supra).    No doubt about it that every commercial activity cannot be brought within the scope of ‘banking’ in Entry 45 of List I.  ‘Banking’ itself has a wide meaning, and the activity of co­operative banks is 70 definitely, beyond an iota of doubt, covered by Entry 45 of List I. It was argued on behalf of appellants that banking’s legal term 39. ‘ nomen juris’  is defined under Section 5(b) of the BR Act, 1949.  When the Constitution was being drafted, the definition of 'banking' in the said Act prevailed.  The makers of the Constitution adopted the same expression.  Thus, intent bore the precise and definite meaning it had in law and, therefore, must be construed having regard to its known legal   import.     For   this   purpose,   reference   has   been   made   to   the observations made by this Court in  Gannon Dunkerley & Co., (Madras) Ltd.  (supra), in which it was held: “(36) The principle of these decisions is that when, after the enactment of a legislation, new facts and situations arise which could not have been in its contemplation,   the   statutory   provisions   could properly be applied to them if the words thereof are in a broad sense capable of containing them. In that situation, “it is not,” as observed by Lord Wright in 1936 AC 578 (H), “that the meaning of the words changes, but the changing circumstances illustrate and illuminate the full import of that meaning”. The question   then   would   be   not   what   the   framers understood   by   those   words,   but   whether   those words are broad enough to include the new facts. Clearly,   this   principle   has   no   application   to   the present   case.   Sales   tax   was  not   a   subject   which came into vogue after the Government of India Act, 1935. It was known to the framers of that statute and they made express provision for it under Entry 48.   Then   it   becomes   merely   a   question   of interpreting the words, and on the principle, already stated,   that   words   having   known   legal   import should be construed in the sense which they had at the time of the enactment, the expression “sale of goods” must be construed in the sense which it has in the Sale of Goods Act. 71 (37)  A contention was also urged on behalf of the respondents that even assuming that the expression “sale of goods” in Entry 48 could be construed as having the wider sense sought to be given to it by the appellant and that the provisions of the Madras General   Sales   Tax   Act   imposing   a   tax   on construction contracts could be sustained as within that entry in that sense, the impugned provisions would still be bad under S. 107 of the Government of   India   Act,   and   the   decision   in   Dukhineswar Sarkar   v.   Commercial Tax Officer,   (S) AIR 1957 Cal 283   (Z19)   was   relied   on   in   support   of   this contention. Section 107, so far as is material, runs as follows: S. 107 — (1) “If any provision of a Provincial law is repugnant to any provision of a Dominion law which the Dominion Legislature is competent to enact or to any provision of an existing law with respect to one of the matters enumerated in the Concurrent Legislative List, then, subject to the provisions of this section, the Dominion law, whether passed before or after the Provincial law, or, as the case may be, the existing law, shall prevail and the Provincial law shall, to the extent of the repugnancy, be void. (2) Where a Provincial law with respect to one of   the   matters   enumerated   in   the   Concurrent Legislative List contains any provision repugnant to the provisions of an earlier Dominion law or an existing law with respect to that matter, then, if the Provincial law, having been reserved for the consideration   of   the   Governor­General   has received the assent of the Governor­General, the Provincial law shall in that Province prevail, but nevertheless the Dominion Legislature may at any time enact further legislation with respect to the same matter.” Now, the argument is that the definition of “sale” given in the Madras General  Sales Tax Act  is in conflict with that given in the Sale of Goods Act, 1930,   that   the   sale   of   goods   is   a   matter   falling within Entry 10 of the Concurrent List, and that, in consequence,   as   the   Madras   General   Sales   Tax (Amendment) Act, 1947, (Mad. 25 of 1947) under which the impugned provisions had been enacted, had   not   been   reserved   for   the   assent   of   the Governor­General   as   provided   in   S.   107   (2).     Its provisions   are   bad   to   the   extent   that   they   are 72 repugnant to the definition of “sale” in the Sale of Goods   Act,   1930.   The   short   answer   to   this contention is that the Madras General Sales Tax Act is a law relating not to sale of goods but to tax on sale of goods, and that it is not one of the matters enumerated in the Concurrent List or over which the Dominion legislature is competent to enact  a law, but is a matter within the exclusive competence of the Province under Entry 48 in List II. The only question that can arise with reference to such a law is whether it is within the purview of that Entry. If it is,   no   question   of   repugnancy   under   S.   107   can arise. The decision in (S) AIR 1957 Cal 283 (Z19) on this point cannot be accepted as sound.” In  Diamond Sugar Mills Ltd.  (supra), it was held: “(10) In considering the meaning of the words “local area” in entry 52 we have, on the one hand to bear in mind the salutary rule that words conferring the right   of   legislation   should   be   interpreted   liberally and the powers conferred should be given the widest amplitude;   on   the   other   hand   we   have   to   guard ourselves   against   extending   the   meaning   of   the words beyond their reasonable connotation, in an anxiety to preserve the power of the legislature. In Re the Central Provinces & Berar Sales of Motor Spirit and Lubricants Taxation Act, 1938, 1939 FCR 18 at p. 37: (AIR 1939 FC 1 at p. 4) Sir Maurice Gwyer, C.J., observed: “I   conceive   that   a   broad   and   liberal   spirit should inspire those whose duty it is to interpret it; but I do not imply by this that they are free to stretch or pervert the language of the enactment in   the   interests   of   any   legal   or   constitutional theory, or even for the purpose of correcting any supposed errors.” Again, in Navinchandra Mafatlal v. Commissioner of Income Tax, Bombay City, 1955 1 SCR 829: ( (S) AIR 1955 SC 58) Das, J. (as he then was) delivering the judgment of this Court observed: — “……….   The   cardinal   rule   of   interpretation however, is that words should be read in their ordinary,   natural   and   grammatical   meaning subject to this rider that in construing words in a constitutional   enactment   conferring   legislative power the most liberal construction should be put upon the words so that the same may have effect in their widest amplitude.” 73 (25)   It   is   true   that   when   words   and   phrases previously interpreted by the courts are used by the Legislature   in   a   later   enactment   replacing   the previous statute, there is a presumption that the Legislature intended to convey by their use the same meaning   which   the   courts   had   already   given   to them. This presumption can however only be used as an aid to the interpretation of the later statute and should not be considered to be conclusive. As Mr   Justice   Frankfurter   observed   in   Federal Communication   Commissioner   v.   Columbia Broadcasting System of California, (1940) 311 U.S. 132 when considering this doctrine, the persuasion that lies behind the doctrine is merely one factor in the total effort to give fair meaning to language. The presumption will be strong where the words of the previous statute have received a settled meaning by a series of decisions in the different courts of the country;   and   particularly   strong   when   such interpretation   has   been   made   or   affirmed   by   the highest court in the land. We think it reasonable to say however that the presumption will naturally be much weaker when the interpretation was given in one solitary case and was not tested in appeal. After giving careful consideration to the view taken by the learned Judge of the Allahabad High Court in ILR (1942) All 302: (AIR 1942 All 156) (supra) about the meaning of the words “local area” & proper weight to the rule of interpretation mentioned above, we are of opinion that the Constitution makers did not use the words  “local  area” in the meaning  which the learned Judge attached to it. We are of opinion that the   proper   meaning   to   be   attached   to   the   words “local area” in Entry 52 of the Constitution, (when the area is a part of the State imposing the law) is an   area   administered   by   a   local   body   like   a municipality, a district board, a local board, a union board, a Panchayat or the like. The premises of a factory is therefore not a “local area”. 40. In our opinion, the framers of the Constitution cannot be said to have confined the meaning of 'banking' to a particular definition, as given in the BR Act, 1949.  The word 'banking' has been incorporated in Entry 45 of List I.   The decision in   (supra) Rustom Cavasjee Cooper   74 vividly leaves no room for doubt that banking done by the co­operative bank is covered within the ambit of Entry 45 of List I.  The decision in Gannon Dunkerley & Co., (Madras) Ltd.   (supra) stands neutralised by introduction of Article 366(29A) of the Constitution of India and the meaning of the said term has been redefined.  Entries have to be given full effect in pith and substance considering forms of business of co­ operative banks performing the activities of banking under a licence. The same is covered within the purview of Entry 45 of List I. On the strength of Sections 32 and 33 of the State Bank of India 41. Act, 1955, learned counsel on behalf of appellants argued that Section 32 recognises that State Bank of India can carry on 'agency business' on behalf of Reserve Bank of India.  Section 33 enables the State Bank of India to carry on banking business under Section 5(b) and other forms   of   business   under   Section   6(1)   of   the   BR   Act,   1949.     The argument   is   of   no   avail.   The   State   Bank   of   India   Act,   1955,   is independent and is not co­related with the co­operative banks, and the State Bank of India has been established as a corporation under the Act.  Thus, the provision is of no help to take home the submission espoused on behalf of appellants to take them out of the purview of Entry 45 of List I. 42. Learned Counsel on behalf of appellants argued that there is a difference between entity and activity.  On a plain reading of Section 75 6(1) of the BR Act, 1949, it becomes evident that there is a distinction between the business of banking and entity that performs the banking functions.   Section 6(1) and 6(2) enable only an entity to perform certain additional business functions.   It does not confer any such status upon such an entity. 43. In our opinion, Section 6 deals with the forms of business in which banking companies may engage.  There cannot be any form of activity/business of banking without there being an entity.  Section 6 is   not   a   provision   of   the   conferral   of   the   status   of   the   banking company.   The definitions of 'banking' and 'banking company' are contained in Section 5(b) and 5(c) of the BR Act, 1949 respectively, and when reading with Section 56(a), it means co­operative banks also.  The co­operative bank falls within the definition of Section 5(c), and   its   activity   is   of   banking,   and   in   addition   to   the   business   of banking, a co­operative bank may engage in any of the business as enumerated in Section 6. EFFECT OF ENTRIES 43 AND 45 OF LIST I AND ENTRY 32 OF LIST II OF THE SEVENTH SCHEDULE OF THE CONSTITUTION OF INDIA 44. Entry 43 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India has been pressed into service on behalf of appellants.  It confers upon the Parliament the competence to pass the law pertaining to 'incorporation, regulation and winding up' of the trading corporation, 76 more   particularly,   a   banking   corporation.     However,   co­operative societies are expressly excluded from the purview of the Parliament's competence.     No   doubt   about   it   that   in   Entry   43   of   List   I 'incorporation, regulation and winding up' of the co­operative societies have been kept out of the purview of the Union List by specifically excluding the co­operative societies, otherwise, they would have been included for 'incorporation, regulation and winding up' in Entry 43 of List I.   The terms "incorporation, regulation and winding up of co­ operative societies" were reserved as State subjects under Entry 32 of List II, it was so omitted from List 43 of List I.  But the exclusion from Entry 43 of List I taking out 'incorporation, regulation and winding up' of co­operative societies out of the purview of the Parliament, does not advance the cause of the co­operative banks.   As a corollary to the aforesaid submission, it was also urged that the banking company was defined and governed by Sections 277F to Section 277N under Chapter X­A of the Companies Act (VII of 1913).  It was inserted vide Amendment   Act   No.22   of   1936.     On   10.3.1949,   the   Banking Companies Act, 1949, was enforced.   The primary objective of the Banking   Companies   Act,   1949,   was   to   provide   a   comprehensive definition of 'banking' to bring within its scope all the institutions which receive deposits repayable on demand or otherwise for lending or investment.   At the relevant time, the Government of India Act, 1935, which dealt with the subject of 'banking' as well as 'trading 77 corporation,' was in List I (Federal Legislative List), thus: “ Entry 38  in relation to "banking": "Banking," that is to   say,   the   conduct   of   banking   business   by corporations   other   than   corporations   owned   and controlled   by   a   federated   state   and   carrying   on business only within that State. Entry 33   in relation to corporation: "Corporations," that   is   to   say,   the   incorporation,   regulation,   and winding­up   of   trading   corporations,   including banking, insurance, and financial corporations, but not including corporations owned or controlled by a Federated   State   and   carrying   on   business   only within that State or co­operative societies, and of corporations, whether trading or not, with objects not   confined   to   one   unit   (but   not   including Universities)." Entry   38   of   the   Government   of   India   Act   was   re­enacted   as 'banking'   in   Entry   45   of   List   I,   while   Entry   33   was   bifurcated   in Entries 43 and 44.  Learned Counsel further argued that up to 1965, the   primary   entity   which   was   regulated   by   the   Parliament   was   a company that found a place in Entry 43.  Thus, both in its function, i.e., banking and as an entity, fell in List I (banking under Entry 45 and company under Entry 43).  Therefore, it was within the control of the Parliament.  Up to 1965, Banking Companies Act, 1949, only dealt with   a   juristic   entity   called   banking   companies.     Then   from   the Preamble, the word "company" was omitted.  The banking corporation was   governed   by   the   State   Bank   of   India   Act,   1955.     Thus,   the question of regulating the banking business of an entity outside the purview   of   List   I   never   arose.     In   1965,   the   Government   enacted Banking Laws (Application to Co­operative Societies Act, 1965 (Act 78 No.23 of 1965) and extended the provisions of Banking Companies   Act, 1949, and Reserve Bank of India Act to co­operative banks.  Thus, learned counsel urged that the Statement of Objects and Reasons of the said Amendment Act was only to regulate relatable Entry 45 and not to regulate the co­operative societies.   The provisions relatable either directly or indirectly to 'incorporation, management and winding up' of co­operative banks were omitted as they were not covered under Entry 45 of List I. 45. Shri Devansh A. Mohta, learned counsel, further argued that Section 2(10) of the Maharashtra Co­operative Societies Act, 1960 has defined 'co­operative bank' thus:  “ Section 2 ­ Definitions In this Act, unless the context otherwise requires, — (10) " co­operative bank " means a society which is doing the business of banking as defined in clause (b) of sub­section (1) of section 5 of the Banking Companies   Act,   1949   and   includes   any   society which   is   functioning   or   is   to   function   as a   Co­ operative   Agriculture   and   Rural   Multipurpose Development Bank under Chapter XI;”        Under Section 91 of the Maharashtra Act, any dispute relating to constitution, management or business is required to be referred to a co­operative   court.     Similarly,   Section   2(f)   of   the   Multi­State   Co­ operative Society Act defines 'co­operative bank' to mean multi­State co­operative society, which undertakes the banking business.  Under Section 84(2), a claim for any debt or demand due shall be deemed to be a dispute touching the constitution, management, or business of a 79 multi­State co­operative society.  The Parliament has extended specific provisions of the BR Act, 1949, and the Reserve Bank of India Act, 1934, which legislations are relatable to Entry 45 of List I and Entry 38 of List I, respectively.  The Parliament lacks legislative competence to   regulate   any   other   business,   function,   or   facet   of   co­operative societies.  It could not have provided a recovery procedure as that is within the domain of the State legislature.   We cannot accept the aforesaid submission raised by the learned Counsel. 46. In   Delhi High Court Bar Association   (supra), this Court in the context of the RDB Act, 1993 held that Parliament has the legislative competence to enact the Act.   'Banking' in Entry 45 of List I would comprehend legislation in respect of matters ancillary or subsidiary to it.   The Parliament can enact a law  regarding  the conduct  of the banking business, which includes recovery of banks' dues, and for that purpose, set up the adjudicatory body like the Banking Tribunal is permissible.   Thus, the establishment of Debts Recovery Tribunal under the RDB Act, 1993, was upheld.  The Court opined: “ 14.   The Delhi High Court and the Guwahati High Court   have  held  that  the  source  of  the  power   of Parliament   to   enact   a   law   relating   to   the establishment   of   the   Debts   Recovery   Tribunal   is Entry   11­A   of   List   III   which   pertains   to “administration   of   justice;   constitution   and organisation of all courts, except the Supreme Court and the High Courts”. In our opinion, Entry 45 of List   I   would   cover   the   types   of   legislation   now enacted.   Entry   45   of   List   I   relates   to   “banking”. Banking   operations   would,   inter   alia,   include 80 accepting of loans and deposits, granting of loans and recovery of the debts due to the bank. There can be little doubt that under Entry 45 of List I, it is Parliament alone which can enact a law with regard to the conduct of business by the banks. Recovery of dues   is   an   essential   function   of   any   banking institution.   In   exercise   of   its   legislative   power relating   to   banking,   Parliament   can   provide   the mechanism by which monies due to the banks and financial   institutions   can   be   recovered.   The Tribunals have been set up in regard to the debts due   to   the   banks.   The   special   machinery   of   a Tribunal   which   has   been   constituted   as   per   the preamble of the Act, “for expeditious adjudication and recovery of debts due to banks and financial institutions and for matters connected therewith or incidental   thereto”   would   squarely   fall   within   the ambit of Entry 45 of List I. As none of the items in the lists are to be read in a narrow or restricted sense, the term “banking” in Entry 45 would mean legislation regarding all aspects of banking including ancillary or subsidiary matters relating to banking. Setting up of an adjudicatory body like the Banking Tribunal   relating   to   transactions   in   which   banks and   financial   institutions   are   concerned   would clearly fall under Entry 45 of List I giving Parliament specific power to legislate in relation thereto.”   47. In view of the aforesaid discussion, we are of the opinion that recovery   of   dues   would   be   an   essential   function   of   any   banking institution and the Parliament can enact a law under Entry 45 of List I as the activity of banking done by co­operative banks is within the purview of Entry 45 of List I. Obviously, it is open to the Parliament to provide the remedy for recovery under Section 13 of the SARFAESI Act. Co­operative bank's entire operation and activity of banking are governed by a law enacted under Entry 45 of List I, i.e., the BR Act, 1949, and the RBI Act under Entry 38 of List I. 81 31 48. In   UCO   Bank   and   Anr.   v.   Dipak   Debbarma   and   Ors. ,   the question arose under the SARFAESI Act vis­a­vis the provisions of Section 187 of Tripura Land Revenue and Land Reforms Act, 1960 as under the Tripura Act there was a legislative embargo on the sale of mortgaged properties by the bank to any person who is not a member of a Scheduled Tribe. The auction purchasers in the case were not members of the Scheduled Tribe.  This Court observed that provisions of   the   SARFAESI   Act   enable   the   bank   to   take   possession   of   any property where a security interest has been created in its favour and sell such property to any person to realise dues.  This Court observed that the Parliament enacted the law traceable to Entry 45 dealing exclusively with activities relating to the sale of secured assets, which being Central legislation would prevail, thus: “ 15.   In the present case the conflict between the Central   and   the   State   Act   is   on   account   of   an apparent overstepping by the provisions of the State Act dealing with land reform into an area of banking covered   by   the   Central   Act.   The   test,   therefore, would be to find out as to which is the dominant legislation having regard the area of encroachment. 18.  The 2002 Act is relatable to the entry of banking which is included in List I of the Seventh Schedule. Sale   of   mortgaged   property   by   a   bank   is   an inseparable   and   integral   part   of   the   business   of banking.   The   object   of   the   State   Act,   as   already noted, is an attempt to consolidate the land revenue law in the State and also to provide measures of agrarian reforms. The field of encroachment made by the State Legislature is in the area of banking. So long   there   did   not   exist   any   parallel   Central   Act dealing with sale of secured assets and referable to 31 (2017) 2 SCC 585 82 Entry 45 of List I, the State Act, including Section 187,   operated   validly.   However,   the   moment Parliament   stepped   in   by   enacting   such   a   law traceable to Entry 45 and dealing exclusively with activities relating to sale of secured assets, the State law, to the extent that it is inconsistent with the 2002 Act, must give way. The dominant legislation being the Parliamentary legislation, the provisions of the   Tripura   Act,   1960,   pro   tanto,   (Section   187) would be invalid. It is the provisions of the 2002 Act, which do not contain any embargo on the category of persons to whom mortgaged property can be sold by   the   bank   for   realisation   of   its   dues   that   will prevail over the provisions contained in Section 187 of the Tripura Act, 1960.” 32 49. In  State Bank of India v. Santosh Gupta and Anr. , the question arose   concerning   the   rights   of   banks   to   enforce   security   interests outside   the   court's   process   by   acting   under   Section   13   of   the SARFAESI   Act   and   its   applicability   to   the   State   of   Jammu   and Kashmir.     The   recovery   of   debts   and   adjudicatory   mechanisms provided in the SARFAESI Act, therefore, it comes within the purview of subject 'banking' in Entry 45 of List I of the Seventh Schedule.  The Presidential   order   under   Article   370   empowered   the   Parliament   to legislate on the Seventh Schedule List I Entry 45 read with Entry 95 in respect of the State of Jammu and Kashmir.  The SARFAESI Act can be validly applied to the State of Jammu and Kashmir even if Section 140 of the Transfer of Property Act of J&K, 1920, conflicts with the SARFAESI   Act.     Thus,   the   transfer   of   property   by   way   of   sale   or assignment is only one of the several ways for recovery of debts and, 32 (2017) 2 SCC 538 83 thus, the SARFAESI Act as a whole cannot be said to be in pith and substance an Act relatable to the subject of transfer of property.  The sale and mortgage of property for recovering loans/debts is also an integral part of 'banking'.  The setting up of an adjudicatory body like the banking tribunal would also fall under Entry 45 of List I of the Seventh Schedule.  Thus, State law can operate if there is no Central law regarding the same.   The State law cannot encroach upon the Central law by operation of the principle of repugnancy if there is a Central law.  The Parliament is qualified with exclusive power to make law concerning banking.  It is not possible to dissect the provisions of the SARFAESI Act and attach them to different entries under different lists.  In pith and substance, the SARFAESI Act does not deal with the transfer of property in Entry 6 of List III of the Seventh Schedule but deals   with   the   recovery   of   debt   owing   to   banks   and   financial institutions.  It was observed: “ 30.   When it came to SARFAESI itself, this Court has held in  Central Bank of India  v.  State of Kerala , (2009) 4 SCC 94: (SCC p. 116, para 36) “ 36.   Undisputedly,   the   DRT   Act   and   the Securitisation   Act   have   been   enacted   by Parliament   under   Schedule   VII   List   I   Entry   45 whereas the Bombay and Kerala Acts have been enacted   by   the   State   Legislatures   concerned under   Schedule VII  List  II  Entry  54. To  put  it differently,   two   sets   of   legislations   have   been enacted with reference to entries in different lists in the Seventh Schedule. Therefore, Article 254 cannot be invoked per se for striking down State legislations on the ground that the same are in conflict with the Central legislations. That apart, as will be seen hereafter, there is no ostensible overlapping   between   two   sets   of   legislations. 84 Therefore, even if the observations contained in Kesoram Industries case , (2004) 10 SSC 201, are treated as law declared under Article 141 of the Constitution,   the   State   legislations   cannot   be struck down on the ground that the same are in conflict with Central legislations.” 34.   A   judgment   of   the   Privy   Council   in   Attorney General   for   Canada   v.   Attorney   General   for   the Province of Quebec,   1947 AC 33 (PC) also throws some light on what is the correct meaning to be given to the expression “banking”. A Quebec Statute deemed   as   vacant   property,   without   an   owner, (which will now belong to His Majesty) all deposits or   credits   in   credit   institutions   and   other establishments which received funds or securities on deposit where for 30 years or more such deposits or credits are not the subject of any operation or claim by the persons entitled thereto. In an appeal from the Court of King’s Bench of the Province of Quebec, the Bank of Montreal argued that the State Act   was   beyond   the   powers   of   the   Quebec Legislature  as  “banking”   was  one   of   the   subjects allotted exclusively to Parliament of Canada. Lord Porter,   in   an   illuminating   judgment,   posed   the question and answered it thus: (AC p. 44) “Is then, the repayment of deposits to depositors or   their   successors­in­title   under   the   law   as existing   a   part   of   the   business   of   banking   or necessarily incidental thereto, or is it primarily concerned   with   property   and   civil   rights   or incidental   to   those   subjects?   Their   Lordships cannot but think that the receipt of deposits and the   repayment   of   the   sums   deposited   to   the depositors or their successors as defined above is an essential part of the business of banking.” In this view of the matter, the Privy Council further held: (AC p. 46) “… In their view, a Provincial Legislature enters on the field of banking when it interferes with the right   of   depositors   to   receive   payment   of   their deposits, as in their view it would if it confiscated loans made by a bank to its customers. Both are in a sense matters of property and civil rights, but in essence they are included within the category of banking.” 85 37.  Applying the doctrine of pith and substance to SARFAESI, it is clear that in pith and substance the entire Act is referable to Entry 45 List I read with Entry 95 List I in that it deals with recovery of debts due to banks and financial institutions, inter alia through   facilitating   securitisation   and reconstruction   of   financial   assets   of   banks   and financial institutions, and sets up a machinery in order to enforce the provisions of the Act. In pith and   substance,   SARFAESI   does   not   deal   with “transfer of property”. In fact, insofar as banks and financial institutions  are concerned,  it   deals  with recovery of debts owing to such banks and financial institutions   and   certain   measures   which   can   be taken outside of the court process to enforce such recovery. Under Section 13(4) of SARFAESI, apart from recourse to taking possession of secured assets of  the  borrower  and assigning  or  selling  them  in order to realise their debts, the banks can also take over   the   management   of   the   business   of   the borrower, and/or appoint any person as manager to manage secured assets, the possession of which has been taken over by the secured creditor. Banks as secured creditors may also require at any time by notice in writing, any person who has acquired any of the secured assets from the borrower and from whom money is due or payable to the borrower, to pay the secured creditor so much of the money as is sufficient to pay the secured debt. It is thus clear that   the   transfer   of   property,   by   way   of   sale   or assignment,   is   only   one   of   several   measures   of recovery of a secured debt owing to a bank and this being   the   case,   it   is   clear   that   SARFAESI,   as   a whole, cannot possibly be said to be in pith and substance,   an  Act   relatable   to  the  subject­matter “transfer of property”. In  Delhi Cloth & General Mills Co. Ltd.  (supra) ,  the question came 50. up for consideration concerning legislation whether it falls within one entry or the other. However, some portion of the subject­matter of the legislation incidentally trenched upon and might enter a field under another list; then, it must be held to be valid in its entirety, even 86 though it might incidentally trench on matters which are beyond its competence.  It was observed:  “  Mr O.P. Malhotra raised a contention as to the 33. legislative   competence   of   the   Parliament   to   enact Section   58­A   and   the   Deposits   Rules   enacted   in exercise of the power conferred by Section 58­A read with Section 642 of the Companies Act, 1956. This is only to be mentioned to be rejected. Mr Malhotra urged   that   when   a   company   invites   and   accepts deposits,   there   comes   into   existence   a   lender­ borrower relationship between the depositor and the company, and therefore the legislation dealing with the   subject   squarely   falls   under   Entry   30   of   the State List, ‘money lending and moneylenders’. If this submission were to carry conviction, every depositor in   the   bank   would   be   a   moneylender   and   the transaction would be one of moneylending. Is the banking industry to be covered under Entry 30? On the other hand, Entry 45 in Union List is a specific Entry   ‘Banking’   and   therefore   any   legislation relating to banking would be referable to Entry 45 in the   Union   List.   Entry   43   in   the   Union   List   is: “Incorporation, regulation and winding up of trading corporations,   including   banking,   insurance   and financial corporations but not including cooperative societies”.   Entry   44   refers   to   “incorporation, regulation, and winding up of corporation whether trading or not when business is not confined to one State but not including universities”. Obviously the power to legislate about the companies is referable to Entry 44 when the objects of the company are not confined to one State and irrespective of the fact whether   it   is   trading   or   not.   When   a   law   is impugned on the ground that it is ultra vires the powers of the legislature which enacted it, what has to   be   ascertained   is   the   true   character   of   the legislation. To do that one must have regard to the enactment   as   a   whole,   to   its   objects   and   to   the scope and effect of its provisions (see  A.S. Krishna  v. State of Madras,  1957 SCR 399, 410). To resolve the controversy if it becomes necessary to ascertain to which   entry   in   the   three   Lists,   the   legislation   is referable, the court has evolved the doctrine of pith and   substance.   If   in   pith   and   substance,   the legislation falls within one entry or the other but some portion of the subject­matter of the legislation incidentally trenches upon and might enter a field 87 under another List, then it must be held to be valid in   its   entirety,   even   though   it   might   incidentally trench on matters which are beyond its competence (see  Ishwari Khaetan Sugar Mills  ( P )  Ltd.  v.  State of U.P.,  (1980) 3 SCR 331, 343,  Union of India  V. H.S. Dhillon , (1972)  2 SCR 33,   Kerala State  Electricity Board  v.  Indian Aluminium Company,  (1976) 1 SCR 552 and     v.   State of Karnataka Ranganatha Reddy, (1978) 1 SCR 641). Applying this doctrine of pith and substance, Section 58­A which is incorporated in the Companies Act is referable to Entries 43 and 44 in the Union List and the enactment viewed as a whole   cannot   be   said   to   be   legislation   on moneylenders and moneylending or being referable to Entry 30 in the State List. Undoubtedly, therefore Parliament had the legislative competence to enact Section 58­A.” 51. Reliance has also been placed on the decision of a Constitution Bench in   I.T.C. Ltd.   (supra).   The question involved in the said case was to  the  applicability  and  validity  of Bihar  Agricultural  Produce Markets Act, 1960 and the Karnataka Agricultural Produce Marketing (Regulation) Act, 1966, to the extent these State legislations deal with the sale of tobacco in market areas with particular reference to the levy thereupon of market fee after enactment of Tobacco Board Act, 1975 ­ parliamentary legislation. The scope of Entry 52 in the Union List   of   the   Seventh   Schedule   of   the   Constitution   of   India   with particular reference to the meaning of the expression 'Industries' as also in Entry 24 in the State List of the Seventh Schedule of the Constitution   came   up   for   consideration.   The   Court   relied   on   the decision of Constitution Bench in   Belsund Sugar Co. Ltd.   v. State of 88 33 , in which it was  held that  merely because the industry  is Bihar controlled by a declaration under Section 2 of the IDR Act enacted by Entry 52 of the Union List, the State Legislature would not be denied of its power to regulate the products of such industry by the exercise of its legislative power under the State List.  The Court ultimately held that State Legislation and the Tobacco Board Act, 1975 to the extent they relate to the sale of tobacco in market areas, cannot co­exist. The State legislatures were competent to pass legislation concerning such goods.  In  I.T.C. Ltd.  (supra), it was observed:  “ 87.   Further, in   Belsund Sugar Co. , (1999) 9 SCC 620, the Constitution Bench cited with approval the decision   in   SIEL   case,   (1998)   7   SCC   26   and reiterated   that   merely   because   the   industry   is controlled by a declaration under Section 2 of the IDR Act enacted by Entry 52 of the Union List, the State Legislature would not be denied of its power to regulate   the   products   of   such   an   industry   by exercise of its legislative power under the State List. It would be useful to extract para 119 of   Belsund Sugar Co. case,  (1999) 9 SCC 620, as under: (SCC pp. 670­71) “ 119 . However, so far as the IDR Act is concerned, it is enacted under Entry 52 of the First Schedule which   deals   with   industries   in   general. Simultaneously   in   the   State   List   itself   there   is Entry 24 which deals with industries subject to the   provisions   of   Entries   7   and   52   of   List   I. Consequently,   the   products   of   such   controlled industries would necessarily not be governed by the sweep of the general legislation pertaining to such industries as per Entry 52 of the Union List. The  aforesaid Constitution Bench judgment  was not concerned with any State legislation enacted under   Entry   24.   On   the   contrary,   it   dealt   with legislation of the Union Parliament under Entry 54 of the Union List read with Entry 23 of the State 33 (1999) 9 SCC 620 89 List. The scheme of the aforesaid legislative entries is entirely different from the scheme of Entry 52 of List I read with Entry 24 of List II with which we are   concerned .   On   a   conjoint   reading   of   the aforesaid two entries, therefore, the ratio of the decision   of   the   Constitution   Bench   in   the aforesaid case cannot be effectively pressed into service by Shri Ranjit Kumar for supporting his contention. In this contention, we may usefully refer   to   a   decision   of   this   Court   in   SIEL   Ltd., (1998)   7   SCC   26,   where   one   of   us,   Sujata   V. Manohar,   J.   was   a   Member.   It   has   rightly distinguished the ratio of the Constitution Bench decision in the case of   Hingir Rampur Coal Co. Ltd.,   AIR 1961 SC 459 and taken the view that merely   because   an   industry   is   controlled   by   a declaration   under   Section   2   of   the   IDR   Act enacted by Entry 52 of the Union List, the State Legislature would not be denied of its powers to regulate   the   products   of   such   an   industry   by exercise of its legislative powers under Entry 24 of the   State   List.   In   that   case   the   question   was whether   the   U.P.   Sheera   Niyantran   Adhiniyam, 1964   could   be   said   to   be   repugnant   to   the Molasses (Control) Order issued by  the Central Government under Section 18­G of the IDR Act imposing restrictions on the sale of molasses and fixing the maximum price of molasses. Answering the question in the negative,  it was held that the term ‘industry’ in Entry 24 would not take within its   ambit   trade   and   commerce   or   production, supply and distribution of goods which are within the   province   of   Entries   26   and   27   of   List   II. Similarly,   Entry   52   in   List   I   which   deals   with industry also would not cover trade and commerce in, or production, supply and distribution of, the products of those industries which fall under Entry 52 of List I . For the industries falling in Entry 52 of   List   I,   these   subjects   are   carved   out   and expressly put in Entry 33 of List III. It was also held that since the Molasses (Control) Order of 1961   passed   by   the   Central   Government   in exercise of powers conferred by Section 18­G was not extended at any point of time to the State of U.P.   or   the   State   of   Bihar,   the   question   of repugnancy between the Molasses Control Order, 1961 and the U.P. Sheera Niyantran Adhiniyam, 1964  does  not   arise.  Consequently,  it   must  be held   that   in   the   absence   of   a   statutory   order 90 promulgated under Section 18­G of the IDR Act, it cannot be said that the field for regulation of sale and purchase of products of the flour industry like   atta,   maida,   suji,   bran,   etc.   would   remain outside the domain of the State Legislature.”   That   the   legislative   power   of   Parliament   in 93. certain areas is paramount under the Constitution is not in dispute. What is in dispute is the limits of those areas as judicially defined. Broadly speaking, parliamentary   paramountcy   is   provided   for   under Articles 246 and 254 of the Constitution. The first three   clauses   of   Article   246   of   the   Constitution relate   to   the   demarcation   of   legislative   powers between   Parliament   and   the   State   Legislatures. Under   clause   (1),   notwithstanding   anything contained   in   clauses   (2)   and   (3),   Parliament   has been given the exclusive power to make laws with respect to any of the matters enumerated in List I or the Union List in the Seventh Schedule. Clause (2) empowers   Parliament,   and   the   State   Legislatures subject to the power of Parliament under clause (1), to make laws with respect to any of the matters enumerated   in   List   III   in   the   Seventh   Schedule described   in   the   Constitution   as   the   “Concurrent List” notwithstanding anything contained in clause (3).   Under   clause   (3)   the   State   Legislatures   have been given exclusive powers to make laws in respect of   matters   enumerated   in   List   II   in   the   Seventh Schedule described as the “State List” but subject to clauses   (1)   and   (2).   The   three   lists   while enumerating   in   detail   the   legislative   subjects carefully distribute the areas of legislative authority between Parliament (List I) and the State (List II). The supremacy of Parliament has been provided for by the non obstante clause in Article 246(1) and the words   “subject   to”   in   Articles   246(2)   and   (3). Therefore, under Article 246(1) if any of the entries in the three lists overlap, the entry in List I will prevail (M.P.V. Sundararamier & Co. v. State of A.P., AIR 1958 SC 468). Additionally some of the entries in the State List have been made expressly subject to the power of Parliament to legislate either under List I or under List III. Entries in the lists of the Seventh   Schedule   have   been   liberally   interpreted, nevertheless courts have been wary of upsetting this balance   by   a   process   of   interpretation   so   as   to deprive any entry of its content and reduce it to “useless lumber” (Calcutta Gas Co. (Proprietary) Ltd. 91 v. State of W.B., AIR 1962 SC 1044). The use of the word “exclusive” in clause (3) denotes that within the legislative fields contained in List II, the State Legislatures   exercise   authority   as   plenary   and ample as Parliament. “ 276 .   The   fact   that   under   the   scheme   of   our Constitution, greater power is conferred upon the Centre vis­à­vis the States does not mean that States are mere appendages of the Centre. Within the sphere allotted to them, States are supreme. The   Centre   cannot   tamper   with   their   powers. More particularly, the courts should not adopt an approach, an interpretation, which has the effect of or tends to have the effect of whittling down the powers reserved to the States.” 126.   To   sum   up:   the   word   “industry”   for   the purposes   of   Entry   52   of   List   I   has   been   firmly confined by   Tika Ramji , AIR 1956 SC 676 to the process   of   manufacture   or   production   only. Subsequent   decisions   including   those   of   other Constitution   Benches   have   reaffirmed   that   Tika Ramji case,  AIR 1956 SC 676 authoritatively defined the   word   “industry”   —   to   mean   the   process   of manufacture   or   production   and   that   it   does   not include the raw materials used in the industry or the   distribution   of   the   products   of   the   industry. Given the constitutional framework, and the weight of judicial authority it is not possible to accept an argument canvassing a wider meaning of the word “industry”.   Whatever   the   word   may   mean   in   any other   context,   it   must   be   understood   in   the constitutional context as meaning “manufacture or production”. 130.  It was held that: (AIR pp. 94­95, para 10) “Market   no   doubt   ordinarily   means   a   place where   business   is   being   transacted.   That   was probably all that it meant at a time when trade was not  developed and when transactions took place   at   specified   places.   But   with   the development of commerce, bargains came to be concluded   more   often   than   not   through correspondence and the connotation of the word ‘market’ underwent a corresponding expansion. In modern parlance the word ‘market’ has come to mean   business   as   well   as   the   place   where business is carried on.” 92 163.   As   noticed   earlier   the   majority   view   in   ITC case,  1985 Supp SCC 476 has been upheld in the judgment of Brother Pattanaik, on slightly different reasoning and the decisions of this Court in   M.A. Tulloch,   AIR   1964   SC   1284   and   Baijnath   Kadio , (1969) 3 SCC 838 dealing with legislation on mining and relied upon in the majority  judgment  of   ITC case , 1985 Supp SCC 476 have been found to be not   relevant   for   the   decision.   It   is   true,   while legislating on any subject covered under an entry of any   list,   there   can   always   be   a   possibility   of entrenching upon or touching the field of legislation of another entry of the same list or another list for matters   which   may   be   incidental   or   ancillary thereto. In such eventuality, inter alia, a broad and liberal   interpretation   of   an   entry   in   the   list   may certainly   be   required.   An   absolute   or   watertight compartmentalization   of   heads   of   subject   for legislation may not be possible but at the same time entrenching into the field of another entry cannot mean its total sweeping off even though it may be in the exclusive list of heads of subjects for legislation by the other legislature. As in the present case the relevant heads of subject in List II, other than Entry 24, cannot be made to practically disappear from List II and assumed to have crossed over in totality to   List   I   by   virtue   of   declaration   of   the   tobacco industry under Entry 52 of List I, in the guise of touching or entrenching upon the subjects of List II.” 52. In   Calcutta   Gas   Company   (Proprietary)   Ltd.   v.   State   of   West 34 a Constitution Bench of this Court considered the Bengal and Ors. ,  meaning of ‘industry’ in Entry 52 of List I and Entries 24 and 25 of List II and observed that having regard to the principles, while giving the most extensive scope to both the entries, the interpretation which harmonizes has to be adopted.  It was held: “ 9.   With   this   background   let   us   construe   the aforesaid   entries.   There   are   three   possible 34 AIR 1962 SC 1044 93 constructions, namely, ( 1 ) Entry 24 of List II, which provides   for   industries   generally,   covers   the industrial aspect of gas and gas­works leaving Entry 25   to   provide   for   other   aspects   of   gas   and   gas­ works; ( 2 ) Entry 24 provides generally for industries, and Entry 25 carves out of it the specific industry of gas and gas­works, with the result that the industry of gas and gas­works is excluded from Entry 24; and ( 3 ) the industry of gas and gas­works falls under both the entries, that is, there is a real overlapping of the said entries. Having regard to the aforesaid principle, while giving the widest scope to both the entries,   we   shall   adopt   the   interpretation   which reconciles and harmonizes them.” 35 In   ,   the 53. Central   Bank   of   India   v.   State   of   Kerala   and   Ors. question came up for consideration concerning Entry 45 of List I and Entry 54 of List II.  The question arose whether Section 38­C of the Bombay Sales Tax Act, 1959 and Section 26­B of the Kerala General Sales Tax Act, 1963 and similar provisions contained in other State legislation by which a first charge was created on the property of the dealer or such other person, who was liable to pay sales tax, were inconsistent with the provisions contained in the RDB Act, 1993 and the   SARFAESI   Act   and   whether   central   legislations   would   have primacy over the state legislations.  It was observed: “ 92.  An analysis of the abovenoted provisions makes it clear that the primary object of the DRT Act was to facilitate creation of special machinery for speedy recovery   of   the   dues   of   banks   and   financial institutions. This is the reason why the DRT Act not only provides for establishment of the Tribunals and the Appellate Tribunals with the jurisdiction, powers and   authority   to   make   summary   adjudication   of applications made by banks or financial institutions and specifies the modes of recovery of the amount 35 (2009) 4 SCC 94 94 determined   by   the   Tribunal   or   the   Appellate Tribunal but also bars the jurisdiction of all courts except the Supreme Court and the High Courts in relation to the matters specified in Section 17. The Tribunals   and   the   Appellate   Tribunals   have   also been freed from the shackles of procedure contained in the Code of Civil Procedure. To put it differently, the DRT Act has not only brought into existence special procedural mechanism for speedy recovery of the dues of  banks  and  financial  institutions,  but also   made   provision   for   ensuring   that   defaulting borrowers are not able to invoke the jurisdiction of civil courts for frustrating the proceedings initiated by the banks and financial institutions. 93.  The enactment of the Securitisation Act can be treated   as   one   of   the   most   radical   legislative measures   taken   by   the   Government   for   ensuring that   dues   of   secured   creditors   including   banks, financial   institutions   are   recovered   from   the defaulting borrowers without any obstruction. For the   first   time,   the   secured   creditors   have   been empowered to take measures for recovery of their dues   without   the   intervention   of   the   courts   or tribunals. 110.  The DRT Act facilitated establishment of two­ tier system of tribunals. The tribunals established at the first level have been vested with the jurisdiction, powers and authority to summarily adjudicate the claims   of   banks   and   financial   institutions   in   the matter   of   recovery   of   their   dues   without   being bogged down by the technicalities of the Code of Civil   Procedure.   The   Securitisation   Act   drastically changed the scenario inasmuch as it enabled banks, financial institutions and other secured creditors to recover their dues without intervention of the courts or   tribunals.   The   Securitisation   Act   also   made provision   for   registration   and   regulation   of securitisation/reconstruction   companies, securitisation   of   financial   assets   of   banks   and financial institutions and other related provisions. 116.  The non obstante clauses contained in Section 34(1)   of   the   DRT   Act   and   Section   35   of   the Securitisation   Act   give   overriding   effect   to   the provisions of those Acts only if there is anything inconsistent   contained   in   any   other   law   or 95 instrument having effect by virtue of any other law. In other words, if there is no provision in the other enactments which are inconsistent with the DRT Act or the Securitisation Act, the provisions contained in   those   Acts   cannot   override   other   legislations. Section 38­C of the Bombay Act and Section 26­B of the Kerala Act also contain non obstante clauses and give statutory recognition to the priority of the State’s   charge   over   other   debts,   which   was recognised by Indian High Courts even before 1950. In   other   words,   these   sections   and   similar provisions contained in other State legislations not only create first charge on the property of the dealer or any other person liable to pay sales tax, etc. but also give them overriding effect over other laws.” This Court found no conflict in the provisions of the Central Act and that of the State. 54. Learned counsel on behalf of appellants relying on the decisions in   S.S. Dhanoa, Daman Singh,   and   Dalco Engineering Private Limited (supra),  argued that the Parliament was conscious of the distinction between a corporation falling under Entries 43 and 44 of List I and a co­operative society falling under Entry 32 of List II.  In  S.S. Dhanoa (supra),   this   Court   considered   the   distinction   between   corporation created by law and a body or society created by an act of individual in accordance with provisions of the statute and observed: “ 8.  A corporation is an artificial being created by law having a legal entity entirely separate and distinct from   the   individuals   who   compose   it   with   the capacity   of   continuous   existence   and   succession, notwithstanding   changes   in   its   membership.   In addition,   it   possesses   the   capacity   as   such   legal entity   of   taking,   holding   and   conveying   property, entering into contracts, suing and being sued, and exercising such other powers and privileges as may be conferred on it by the law of its creation just as a 96 natural   person   may.   The   following   definition   of corporation was given by Chief Justice Marshall in the celebrated  Dartmouth College case , 4 Wheat 518, 636: 4 L Ed 629 (1819): “A corporation is an artificial being, invisible, intangible, and existing only in contemplation of law. Being the mere creature of law, it possesses only   those   properties   which   the   charter   of   its creation confers upon it, either expressly or as incidental to its very existence. These are such as are supposed best calculated to effect the object for   which   it   was   created.   Among   the   most important are immortality, and, if the expression may   be   allowed,   individuality;   properties,   by which  a  perpetual  succession  of  many  persons are considered as the same, and may act as a single   individual.   They   enable   a   corporation   to manage   its   own   affairs,   and   to   hold   property, without the perplexing intricacies, the hazardous and endless necessity, of perpetual conveyances for the purpose of transmitting it from hand to hand.   It   is   chiefly   for   the   purpose   of   clothing bodies of men, in succession, with these qualities and capacities, that corporations were invented, and   are   in   use.   By   these   means,   a   perpetual succession of individuals are capable of acting for the promotion of the particular object, like one immortal being.” The term ‘corporation' is, therefore, wide enough to include private corporations. But, in the context of clause   Twelfth   of   Section   21   of   the   Indian   Penal Code, the expression ‘corporation’ must be given a narrow legal connotation. 9.   Corporation, in its widest sense, may mean any association   of   individuals   entitled   to   act   as   an individual. But that certainly is not the sense in which it is used here. Corporation established by or under an Act of Legislature can only mean a body corporate which owes its existence, and not merely its   corporate   status,   to   the   Act.   For   example,   a Municipality, a Zilla Parishad or a Gram Panchayat owes   its   existence   and   status   to   an   Act   of Legislature. On the other hand, an association of persons   constituting   themselves   into   a   company under  the Companies Act or a society  under  the Societies Registration Act owes its existence not to the Act of Legislature but to acts of parties though, 97 it may owe its status as a body corporate to an Act of Legislature.” In   Daman   Singh   (supra),   a   Constitution   Bench   of   this   Court considered Entry 43 of List I and Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India and observed: “   What   is   a   corporation?   In   Halsbury’s   Laws   of 5. England , Fourth Edition, Volume 9, Paragraph 1201, it is said, A corporation may be defined as a body of persons (in the case of a corporation aggregate) or an office (in the case of a corporation sole) which is recognised by the law as having a personality which is distinct from the separate personalities of the members of the body or the personality of the individual holder for the time being of the office in question. A corporation aggregate has been defined in paragraph 1204 as, [A] collection of individuals united into one body under   a   special   denomination,   having   perpetual succession under an artificial form, and vested by the policy of the law with the capacity of acting in several respects as an individual, particularly of taking and granting   property,   of   contracting   obligations   and   of suing   and   being   sued,   of   enjoying   privileges   and immunities in common and of exercising a variety of political rights, more or less extensive, according to the design of its institution, or the powers conferred upon it, either at the time of its creation or at any subsequent period of its existence. This Court in   Board of Trustees, Ayurvedic and Unani Tibia College, Delhi   v.   State of Delhi , 1962 Supp 1 SCR 156 was required to answer the question whether the Board of trustees which was originally registered under the Societies Registration Act, 1860 and a new Board of trustees   which   was   incorporated   by   an   Act   of   the legislature called the Tibbia College Act, 1952 by which the old Board was dissolved and a new Board constituted were corporations. The Court held that the old Board was not but the new Board was. Posing the question what is a corporation, the Court answered it with the statements   contained   in   Halsbury’s   Laws   of   England already extracted by us and added, A   corporation   aggregate   has   therefore   only   one capacity, namely, its corporate capacity. A corporation aggregate   may   be   a   trading   corporation   or   a   non­ trading corporation. The usual examples of a trading corporation are ( 1 ) charter companies, ( 2 ) companies 98 incorporated   by   special   Acts   of   Parliament,   ( 3 ) companies registered under the Companies Act, etc. Non­trading   corporations   are   illustrated   by   (1) municipal   corporations,   ( 2 )   district   boards,   ( 3 ) benevolent   institutions,   ( 4 )   universities   etc.   An essential   element   in   the   legal   conception   of   a corporation is that its identity is continuous, that is, that the original member or members and his or their successors are one. In law the individual corporators, or members, of which it is composed are something wholly   different   from   the   corporation   itself;   for   a corporation   is  a  legal   persona   just   as  much  as  an individual.   Thus,   it   has   been   held   that   a   name   is essential to a corporation; that a corporation aggregate can, as a general rule, only act or express its will by deed under its common seal; that at the present day in England a corporation is created by one or other of two   methods,   namely,   by   Royal   Charter   of incorporation from the Crown or by the authority of Parliament that is to say, by or by virtue of statute. There is authority of long standing for saying that the essence   of   a   corporation   consists   in   ( 1 )   lawful authority   of   incorporation,   ( 2 )   the   persons   to   be incorporated, ( 3 ) a name by which the persons are incorporated, ( 4 ) a place, and ( 5 ) words sufficient in law  to show  incorporation. No particular words are necessary   for   the   creation   of   a   corporation;   any expression showing an intention to incorporate will be sufficient. The   Court   then   noticed   the   various   provisions   of   the Societies Registration Act, 1860 which according to them contained no sufficient words to indicate an intention to incorporate   but   on   the   contrary   contained   provisions showing that there was an absence of such intention. Therefore, they observed, “We have, therefore, come to the   conclusion   that   the   provisions   aforesaid   do   not establish   the   main   essential   characteristic   of   a corporation aggregate, namely, that of an intention to incorporate the society”. Considering next the question whether the new Board was a corporation, the Court had no difficulty in answering the question with reference to sub­section (2) of Section 3 which stated that the Board shall be a body corporate having perpetual succession and common seal and shall by the said name sue and be sued. The Court observed, “Sub­section (2) of Section 3 says in express terms that the new Board constituted under the impugned Act is given a corporate status; in other words, the new Board is a corporation in the full sense of the term”.   We have already extracted Section 30 of the Punjab 6. Act which confers on every registered cooperative society the   status   of   a   body   corporate   having   perpetual 99 succession   and   a   common   seal,   with   power   to   hold property, enter into contracts, institute and defend suits and   other   legal   proceedings   and   to   do   all   things necessary for the purposes for which it is constituted. There cannot, therefore, be the slightest doubt that a cooperative   society   is   a   corporation   as   commonly understood. Does the scheme of the Constitution make any difference? We apprehend not. 7. …  According to Mr Ramamurthi the express exclusion of  cooperative  societies   in   Entry 43   of   List  I and  the express inclusion of cooperative societies in Entry 32 of List   II   separately   and   apart   from   but   along   with corporations   other   than   those   specified   in   List   I   and universities,   clearly   indicated   that   the   constitutional scheme  was designed to treat cooperative societies  as institutions   distinct   from   corporations.   On   the   other hand   one   would   think   that   the   very   mention   of cooperative societies both in Entry 43 of List I and Entry 32   of   List   II   along   with   other   corporations   gave   an indication that the Constitution makers were of the view that   cooperative   societies   were   of   the   same   genus   as other corporations and all were corporations. In fact the very express exclusion of cooperative societies from Entry 43 of List I is indicative of the view that but for such exclusion, cooperative societies would be comprehended within the meaning of expression “corporations”.” In   Dalco Engineering Private Limited   (supra), the Court followed the   decision   in   S.S.   Dhanoa   (supra)   and   opined   that   there   is   a difference between a corporation established by law and established under the law. However, the question involved in the instant case is different.    55. In   Hindustan Lever   (supra), question was considered, whether there was an encroachment on the field of the Parliament reserved under Entry 43 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India, which empowers the Union Government to make law relating to 'incorporation,   regulation   and   winding   up   of   trading   corporations 100 including banks, insurance, and finance corporations'.   It was held that the levy of stamp duty and prescribing rate of stamp duty on such documents is a different aspect.  The Bombay Stamp Act does not   provide   for   ‘incorporation,   regulation   and   winding   up   of corporations’.  The Court held: “   It   was   next   contended   that   provisions   of 42. Section 2( g )( iv ) read with Section 34 of the Bombay Stamp Act which provide that an instrument not duly stamped would be inadmissible in evidence are repugnant to Section 394 of the Companies Act and that   the   State   legislation   cannot   prevail   over   the provisions   of   the   Companies   Act.   It   was   also contended that in the guise of stamp duty the State Legislature   is   in   reality   imposing   a   tax   on   the amalgamation   of   companies   and   has   therefore encroached on the field of Parliament under Entry 43 List I of the Constitution. We do not find any substance in this submission as well. Stamp duty is levied on the instrument and the measure is the valuation of the property transferred. There is no question of encroachment on the field of Parliament under   Entry   43   List   I   of   the   Constitution   which empowers the Union to make laws re: incorporation, regulation and winding up of trading corporations including   banks,   insurance   and   finance corporations but not including cooperative societies. The follow­up legislation under Entry 43 List I is totally different from the levy of stamp duty and of prescribing rate of stamp duty on such documents. The Bombay Stamp Act does not provide for any legislation with regard to incorporation, regulation and winding up of corporations. It only levies the stamp duty and prescribes the rate of stamp duty in respect   of   documents   by   compromise   or arrangement.” 56. In   Kerala State Electricity Board   (supra), a Constitution Bench, while considering the Doctrine of Pith and Substance and dominant purpose, opined: 101 “ 5.   In   view   of   the   provisions   of   Article   254,   the power of Parliament to legislate in regard to matters in List III, which are dealt with by  clause (2), is supreme   the   Parliament   has   exclusive   power   to legislate with respect to matters in List 1. The State Legislature   has   exclusive   power   to   legislate   with respect to matters in List II. But this is subject to the   provisions   of   clause   (1)   [leaving   out   for   the moment the reference to clause (2)]. The power of Parliament   to   legislate   with   respect   to   matters included   in   List   I   is   supreme   notwithstanding anything contained in clause (3) [again leaving out of   consideration   the   provisions   of   clause   (2)].   No what is the meaning of the words “notwithstanding” in clause (1) and “subject to” in clause (3)? They mean that where an entry is in general terms in List II and part of that entry is in specific, terms in List I, the entry in List I takes effect notwithstanding the entry in List II. This is also on the principle that the “special”   excludes   the   “general”   and   the   general entry in List II is subject to the special entry in List 1. For instance, though house accommodation and rent control might fall within either the State list or the   concurrent   list,   Entry   3   in   List   I   of   Seventh Schedule carves out the subject of rent control and house   accommodation   in   Cantonments   from   the general subject of house accommodation and rent control (see   Indu Bhusan   v.   Sundari Devi,   (1970) 1 SCR 443). Furthermore, the word “notwithstanding” in clause (1) also means that if it is not possible to reconcile   the   two   entries   the   entry   in   List   I   will prevail. But before that happens attempt should be made to decide in which list a particular legislation falls. For deciding under which entry a particular legislation falls the theory of “pith and substance” has   been   evolved   by   the   courts.   If   in   pith   and substance a legislation falls within one list or the other but some portion of the subject­matter of that legislation   incidentally   trenches   upon   and   might come to fall under another list, the Act as a whole would   be   valid   notwithstanding   such   incidental trenching. These principles have been laid down in a number of decisions. 16.  It would be obvious that one part of the Act does deal   with   the   constitution   of   the   Board,   the incorporation of the Board and the regulation of its activities. But the main purpose of the Act is for rationalising   the   production   and   supply   of 102 electricity. The regulation contemplated in Entries 43   and   44   is   not   regulation   of   the   business   of production, distribution and supply of electricity of the corporation. As the 1910 and 1948 Acts together form a complete code, with respect to Entry 38 in List 111 the Board is only an instrument fashioned for carrying out this object. The provision regarding the incorporation and regulation of the Electricity Board should be taken to be only incidental to the provision   regarding   production,   supply   and distribution of electricity. 18.   In   Ramtanu   Housing   Society   v.   Maharashtra, (1970) 1 SCC 248, this Court had dealt with the Maharashtra Industrial Development Act, 1961 and the question whether the Maharashtra Development Corporation   formed   under   the   Act   was   a   trading corporation. In holding that the legislation fell under Entry 24 of the State list and not under Entry 43 of the Union list this Court observed: [SCC pp. 324, 325, 326, 327­328, paras 3, 4, 8, 11 & 15] The Act is one to make a special provision for securing the orderly establishment in industrial areas and industrial estates of industries in the State of Maharashtra, and to assist generally in the organisation thereof, and for that purpose to establish an Industrial Development Corporation, and   for   purposes   connected   with   the   matters aforesaid. The corporation is established for the purpose of securing and assisting the rapid and orderly establishment and organisation of industries in industrial   areas   and   industrial   estates   in   the State of Maharashtra. Broadly stated the functions and powers of the corporation are to develop industrial areas and industrial estates by providing amenities of road, supply   of   water   or   electricity,   street   lighting, drainage   …   or   otherwise   transfer   any   property held   by   the   corporation   on   such   conditions   as may be deemed proper by the corporation .... The principal functions of the corporation in regard   to   the   establishment,   growth   and development of industries in the State are first to establish   and   manage   industrial   estates   at selected places and secondly to develop industrial areas  selected  by   the  State   Government.   When industrial   areas   are   selected   the   necessity   of acquisition of land in those areas is apparent. The 103 Act,   therefore,   contemplates   that   the   State Government   may   acquire   land   by   publishing   a notice specifying the particular purpose for which such land is required .... Where the land has been acquired   for   the   corporation   or   any   local authority, the State Government shall, after it has taken possession of the land, transfer the land to the corporation or that local authority .... It is in the background of the purposes of the Act and powers and functions of the corporation that the real and true character of the legislation will   be   determined   ....   Industries   come   within Entry   24   of   the   State   list.   The   establishment, growth and development of industries in the State of Maharashtra does not fall within Entry 7 and Entry 52 of the Union list. Establishment, growth and   development   of   industries   in   the   State   is within the State list of industries .... Acquisition or requisition of land falls under Entry 42 of the concurrent   list.   In   order   to   achieve   growth   of industries it is necessary not only to acquire land but also to implement the purposes of the Act. The   corporation   is   therefore   established   for carrying out the purposes of the Act, The pith and substance of the Act is establishment, growth and organisation of industries, acquisition of land in that behalf and carrying out the purposes of the Act by setting up the corporation as one of the limbs or agencies of the Government. The powers and   functions   of   the   corporation   show   in   no uncertain terms that these are all in aid of the principal   and   predominant   purpose   of establishment,   growth   and   establishment   of industries. The corporation is established for that purpose .... We, therefore, hold that the Act is a valid piece of legislation. 19.   In   the   present   case   the   incorporation   of   the State   Electricity   Boards   is   merely   for   the rationalisation   of   the   production   and   supply   of electricity,   for   taking   measures   conducive   to electrical development and for all matters incidental thereto. The incorporation of the Electricity Boards being   incidental   to   the   rationalisation   of   the production and supply of electricity and for being conducive to electrical development, the 1948 Act in pith and substance should be  deemed  to be one falling   under   Entry   38   of   List   III.   Furthermore, 104 Electricity Boards are not trading corporations. They are   public   service   corporations.   They   have   to function without any profit motive. Their duty is to promote coordinated development of the generation, supply   and  distribution  of   electricity   in  the  most efficient   and   economical   manner   with   particular reference to such development in areas not for the time   being   served   or   adequately   served   by   any licensee (Section 18). The only injunction is that as far   as   practicable   they   shall   not   carry   on   their operations   at   a   loss   (Section   59).   They   get subventions from  the  State Governments  (Section 63).   In   the   discharge   of   their   functions   they   are guided by directions on questions of policy given by State   Governments   (Section   78­A).   There   are   no shareholders and there is no distribution of profits. This is another reason why the 1948 Act cannot be said to fall under Entry 43 of List I.   The   question,   therefore,   is   whether   the 20. impugned legislation falls under Entry 38 of List III or Entries 26 and 27 of List II and if the former, whether it is repugnant to the existing law on the subject, that is, the 1910 and 1948 Acts and if that were so, whether that repugnancy has been cured by Presidential assent? 21.   Even   assuming   that   part  of  the  1948   Act   is legislation   with   respect   to   incorporation   and regulation   of   a   trading   corporation,   falling   under Entry 43 of List I of Schedule VII, the rest of it will fall under Entry 38 of List III. That part of the Act relating to the regulation of the activities regarding production and distribution of electricity would, as we have shown, fall under the entry “Electricity”. The   Kerala   Act   has   nothing   to   do   with   the incorporation and regulation of the Electricity Board and, therefore, it can only relate to Entry 38 of List III, if at all.”   It   was   held   that   repugnancy   could   only   arise   if   both   the legislations of Parliament and State fell within List III. 57. In   Sita Ram Sharma and Ors.   (supra) the question concerning 105 Entry 43 of List I and Entries 35 and 42 of List III was considered.  It was held: “  The main argument is that the subject­matter of 9. Section 4 falls within Item 43 of List I of the Seventh Schedule   to   the   Constitution.   So   the   State Legislature   could   not   enact   Section   4.   The   rival contention of Dr L.M. Singhvi, Advocate­General of Rajasthan, is that the subject­matter of Section 4 in its true nature and character falls within Items 35 and 42 of List III of the Seventh Schedule to the Constitution. 10.   Item   43   of   List   I   reads:   “Incorporation, regulation and winding up of trading corporation, including   banking,   insurance   and   financial corporation but not including cooperative societies.” Item   35   of  List   III  reads:  “Mechanically   propelled vehicles including the principles on which taxes on such vehicles are to be levied.” Item 42 of List III reads: “Acquisition and requisitioning of property.” 15.   It   is   not   disputed   by   the   appellant   that   the subject­matter of Chapter IV­A falls within Items 35 and 42 of List III. It would accordingly follow that Section 68­A the definition clause, also is a law with respect   to   those   very   items.   Section   4   of   the Ordinance declares that any scheme prepared and published   under   Section   68­C   by   the   General Manager   of   State   Transport   Undertaking   shall  be deemed to have been prepared or published by the State Transport Undertaking. It also provides that the scheme shall not be questioned in any court or before any authority merely on the ground that the same   has   been   prepared   or   published   by   the General Manager. It may be observed that Section 4 makes   no   amendment   in   the   Road   Transport Corporation Act. It does not directly affect the power of  the  Road Transport  Corporation under   Section 19(2)( ) of the said Act. It has attempted to insert a c new Section 68­CC in Chapter IV­A of the Motor Vehicles Act. By this new section it has validated the scheme   prepared   and   published   by   the   General Manager   of   a   State   Transport   Undertaking   as defined in Section 68­C. 106 16.   We   have   little   doubt   in   our   mind   that   the subject­matter of Section 4 clearly falls within Items 35 and 42 of List III and not within Item 43 of List I. The subject­matter is the conferment of power of acquisition of a road transport undertaking by the General   Manager   of   the   State   Transport Undertaking. It has direct concern with acquisition. It has no concern with incorporation, regulation and winding   up   of   trading   corporations.   The constitutionality of the law is to be determined by its real subject­matter and not by the incidental effect which it may have on any topic of legislation in List I.  (See   Prafulla   Kumar   Mukherjee   v.   Bank   of Commerce Ltd. , 1947 FCR 28: AIR 1947 PC 60: 74 IA and  Kannan Devan Hills Produce Company Ltd.  v. State of Kerala , (1973) 1 SCR 356).” (emphasis supplied) It is apparent that 'incorporation, regulation and winding up' of the co­operative societies are covered under Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India, whereas 'banking' is covered   by   Entry   45   of   List   I.     Thus,   aspect   of   'incorporation, regulation and winding up' would be covered under Entry 32 of List II. However, banking activity of such co­operative societies/banks shall be governed by Entry 45 of List I.  The said banks are governed and regulated by legislation related to Entry 45 of List I, the BR Act, 1949 as well as the Reserve Bank of India Act under Entry 38 of List I.  In the  matter  of  licencing   and   doing  business,  a  deep  and  pervasive control is carved out under the provisions of the BR Act, 1949 and banking activity done by any entity, primary credit societies, is a bank and is required to submit the accounts to the Reserve Bank of India, and there is complete control under the aforesaid Act.  For activity of banking, these banks are governed by the legislation under Entry 45 107 of List I.   Thus, recovery being an essential part of the banking, no conflict has been created by providing additional procedures under Section 13 of the  SARFAESI Act.   It is open to the bank to adopt a procedure   which   it   may   so   choose.     When   banking   in   pith   and substance   is   covered   under   Entry   45   of   List   I,   even   incidental trenching upon the field reserved for State under Entry 32 List II is permissible.   There can be various aspects of an activity.   The co­operative 58. societies may be formed under the provisions of the State Co­operative Acts.     The   State   law   provides   for   'incorporation,   regulation   and winding up' under Entry 32 of List II, a membership registration, and other matters can be governed by Entry 32 of List II, and, at the same time, the aspects relating to the banking, licensing, accounts, etc. can be covered under Entry 45 List I. 36 In   a 59.   State   of   W.B.   v.   Kesoram   Industries   Ltd.   and   Ors. , Constitution Bench considered the aspects' theory and considered the field of taxation under Lists I and II and opined that there might be overlapping in fact, but there would be no overlapping in law.  Simply because the methodology or mechanism adopted for assessment and quantification   is   similar,   the   two   taxes   cannot   be   said   to   be overlapping.  It was held that Entries 52, 53, and 54 are not heads of taxation.  The field of taxation is covered by Entries 49 and 50 of List 36 (2004) 10 SCC 201 108 II. It was held that the same transaction might involve two or more taxable events in its different  aspects. Merely because the aspects overlap, such overlapping does not detract from the distinctiveness of the aspects.  There was no question of conflict solely on account of two aspects of the same transaction being utilized by two legislatures for two levies.  The Court held: “ 141.   As held in   Goodricke Group Ltd. , 1995 Supp (1)   SCC   707   which   we   have   held   as   correctly decided, this Court has noted the principle of law well   established   by   several   decisions   that   the measure of tax is not determinative of its essential character. The same transaction may involve two or more taxable events in its different aspects. Merely because the aspects overlap, such overlapping does not detract from the distinctiveness of the aspects. In our opinion, there is no question of conflict solely on account of two aspects of the same transaction being utilised by two legislatures for two levies both of which may be taxes or fees or one of which may be a tax and the other a fee falling within two fields of legislation respectively available to the two.” The   legislation   and   entries   are   to   be   considered   in   pith   and substance is the settled principles of law, and incidental trenching is permissible.  Thus, we are of the opinion that section 2(c)(iv)(a) of the SARFAESI Act and the notification dated 28.2.2003 cannot be said to be  ultra vires . They are within the ken of Entry 45 List I of the Seventh Schedule to the Constitution of India.  EFFECT OF CONSTITUTIONAL PROVISIONS 60. Our  aforesaid conclusion finds support  by  the Constitutional provisions   inserted   by   way   of   the   Constitution   (Ninety   Seventh 109 Amendment) Act, 2011.   Article 43B has been added concerning the management   of   co­operative   societies.     Article   43B   is   extracted hereunder: “43B.   Promotion   of   co­operative   societies.—   The State   shall   endeavour   to   promote   voluntary formation,   autonomous   functioning,   democratic control   and   professional   management   of   co­ operative societies.” 61. Article 243ZI provides that the legislature of a State may, by law, make provisions with respect to ‘incorporation, regulation and winding up’ of co­operative societies.  Article 243ZI is extracted hereunder: “243ZI.   Incorporation   of   co­operative   societies.   — Subject to the provisions of this Part, the Legislature of a State may, by law, make provisions with respect to the incorporation, regulation and winding up of co­operative   societies   based   on   the  principles  of voluntary   formation,   democratic   member­control, member­economic   participation   and   autonomous functioning.” 62. The Ninety Seventh Amendment also incorporated Article 243ZL dealing with supersession and suspension of the board and interim management.  Article 243ZL is extracted hereunder: “243ZL.—Supersession   and   suspension   of   board and   interim   management.—   (1)   Notwithstanding anything contained in any law for the time being in force, no board shall be superseded or kept under suspension for a period exceeding six months: Provided that the board may be superseded or kept under suspension in case— (i) of its persistent default; or (ii) of negligence in the performance of its duties; or (iii) the board has committed any act prejudicial to the interests of the co­operative society or its members; or 110 (iv)   there   is   stalemate   in   the   constitution   or functions of the board; or (v)   the   authority   or   body   as   provided   by   the Legislature of a State, by law, under clause (2) of article 243ZK, has failed to conduct elections in accordance with the provisions of the State Act: Provided further that the board of any such co­ operative society shall not be superseded or kept under   suspension   where   there   is   no   Government shareholding or loan or financial assistance or any guarantee by the Government: Provided also that in case of a co­operative society carrying on the business of banking, the provisions of   the   Banking   Regulation   Act,   1949   shall   also apply: Provided   also   that   in   case   of   a   co­operative society,   other   than   a   multi­State   co­operative society, carrying on the business of banking, the provisions of this clause shall have the effect as if for the words “six months”, the words “one year” had been substituted. (2)   In   case   of   supersession   of   a   board,   the administrator   appointed   to   manage   the   affairs   of such co­operative society shall arrange for conduct of elections within the period specified in clause (1) and handover the management to be elected board. (3) The Legislature of a State may, by law, make provisions   for   the   conditions   of   service   of   the administrator.” (emphasis supplied) The third proviso to Article 243ZL(1) clarifies that in case of a co­ operative society carrying on the business of banking, the provisions of the BR Act, 1949 shall also apply besides the State Act.  The fourth proviso to clause (1) of Article 243ZL also contains an exception with respect to multi­State co­operative society carrying on the business of banking, the provisions of this clause shall have the effect as if for the 111 words 'six months', had been substituted by words 'one year.'  Thus, the constitutional provision itself makes a distinction between a co­ operative   bank   and   other   co­operative   societies   and   applied   law enacted under Entry 45 of List I of the Seventh Schedule. It set at rest any controversy concerning the applicability of the BR Act, 1949 to banks run by co­operative societies.  It also makes it clear that such banks are governed by Entry 45 of List I of the Seventh Schedule. 63. A three­Judge Bench decision in   Greater Bombay Coop. Bank Ltd.   (supra)   is   heavily   relied   upon   by   the   appellants,   and   due   to conflict noted by a three­Judge Bench, the matter has been referred. In  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra) the question arose whether co­operative banks constituted under the Co­operative Societies Act would have the right to recover the amount from debtors under the Co­operative Societies Act, or they could proceed under the RDB Act, 1993, and whether pending proceedings were to be transferred to the Debt Relief Tribunal.  In other words, whether the tribunals and the authorities constituted under the Maharashtra Co­operative Societies Act,   1960   and   the   Multi­State   Co­operative   Societies   Act,   2002, continue   to   have   jurisdiction   to   entertain   applications/disputes submitted before them by the co­operative banks incorporated under the   1960   Act   and   2002   Act   for   recovery   of   debts   after   the establishment of a Debts Recovery Tribunal under the RDB Act, 1993. 112 The High Court opined that after the establishment of Debts Recovery   Tribunal under the 1993 Act, the courts and authorities under the 1960 Act as well as the 2002 Act would cease to have jurisdiction to entertain the applications submitted by the co­operative banks for recovery of their dues.   However, at the same time, the High Court upheld   the   competence   of   the   State   legislature   to   enact   the Maharashtra Co­operative Societies Act, 1960. 64. In another matter, namely   A.P. State Coop. Bank v. Samudra Shrimp   (P)   Ltd.,   the   High   Court   of   Andhra   Pradesh,   struck   down Sections   61   and   71   of   the   APCS   Act,   1964   on   the   ground   of constitutional   incompetence.   It   was   held   that   subject   matter   was excluded from the State legislative field in Entry 32 of List II of the Seventh Schedule, and the recovery of monies fell within the core and substantive   area   of   banking   in   Entry   45   of   List   I   of   the   Seventh Schedule   of   the   Constitution.     A   co­operative   bank,   as   defined   in Section 56(cci) of the BR Act, 1949, is a bank and a banking company within the meaning of Section 2 (d) & (e) of the RDB Act, 1993.  The Debts   Recovery   Tribunal   constituted   under   the   Act   of   1993   had exclusive jurisdiction. 65. In   Greater Bombay Coop. Bank Ltd.   (supra) as to the scope of Entries 43, 44 and 45 of List I and Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India, it was observed:  113 “ 88.  Entry 43 of List I speaks of banking, insurance and   financial   corporations,   etc.   but   expressly excludes cooperative societies from its ambit. The constitutional   intendment   seems   to   be   that   the cooperative movement was to be left to the States to promote   and   legislate   upon   and   the   banking activities of cooperative societies were also not to be touched unless Parliament considered it imperative. The BR Act deals with the regulation of the banking business. There is no provision whatsoever relating to proceedings for recovery by any bank of its dues. Recovery was initially governed by the Code of Civil Procedure by way of civil suits and after the RDB Act came into force, the recovery of the dues of the banks   and   financial   institutions   was   by   filing applications to the Tribunal. The Tribunal has been established with the sole object to provide speedy remedy   for   recovery   of   debts   of   the   banks   and financial   institutions   since   there   has   been considerable   difficulties   experienced   therefor   from normal remedy of civil court. 89.   In   R.C. Cooper   v.   Union of India,   (1970) 1 SCC 248, this Court observed that power to legislate for setting   up   corporations   to   carry   on   banking   and other business and to acquire, hold and dispose of property  and  to provide for  administration  of the corporations   is   conferred   upon   Parliament   by Entries 43, 44 and 45 of the Constitution. Therefore, the   express   exclusion   of   cooperative   societies   in Entry   43   of   List   I   and   the   express   inclusion   of cooperative societies in Entry 32 of List II separately and apart from but along with corporations other than   those   specified   in   List   I   and   universities, clearly indicated that the constitutional scheme was designed   to   treat   cooperative   societies   as institutions distinct from corporations. Cooperative societies, incorporation, regulation and winding up are State subjects in the ambit of Entry 32 of List II of the Seventh Schedule to the Constitution of India. Cooperatives form a specie of genus “corporation” and as such cooperative societies with objects not confined to one State are read in with the Union List as provided in Entry  44  of List  I  of the  Seventh Schedule of the Constitution; the MSCS Act, 2002 governs such multi­State cooperatives. Hence, the cooperative   banks   performing   functions   for   the public   with   a   limited   commercial   function   as opposed to corporate banks cannot be covered by 114 Entry   45   of   List   I   dealing   with   “banking”.   The subject of cooperative societies is not included in the Union List rather it is covered under Entry 32 of List II   of   the   Seventh   Schedule   appended   to   the Constitution.” The Court distinguished the decision in   Delhi High Court Bar Association  (supra) thus: “     v.   , 95. Union of India Delhi High Court Bar Assn. (2002)   4   SCC   275,   relied   upon   on   behalf   of   the respondents in support of the judgments and orders of the High Court of Bombay and the High Court of Andhra   Pradesh,   does   not   consider   the   issue   of cooperative   banks’   adjudication   and   recovery provisions under Entry 32 of List II. The Court was only considering Entry 45, List I vis­à­vis Entry II­A, List   III   “administration   of   justice”.   As   such,   the decision of this case is of no assistance or of help to the proposition of law involved in the present cases.” 66. In   Greater  Bombay Coop. Bank Ltd.   (supra), the Court relied 37 upon the decisions in   Sant  Sadhu Singh v.  State  of  Punjab ,   and Central Nagpur   District     Cooperative   Bank   Ltd.   v.   Divisional   Joint 38 Registrar, Cooperative Societies .   In   Sant Sadhu Singh   (supra), the amendment   made   to   the   Punjab   Co­operative   Societies   Act,   1961, which curtailed the rights and powers of the shareholders in managing the co­operative society, was under challenge.   Thus, the question involved was related to the management aspect of the bank governed by the Co­operative Societies Act for which State had the exclusive legislative competence under Entry 32 of List II.  Whereas in  Nagpur District   Central   Cooperative   Bank   Ltd.   (supra),   the   question   arose 37 AIR 1970 P&H 528 38 AIR 1971 Bom 365 115 whether Registrar had the power under Section 78 of the Maharashtra Co­operative   Societies   Act   to   issue   show   cause   notice   to   any committee of the society or any member of such committee including the   Directors   in   respect   of   any   default   or   negligence   in   the performance of the duties imposed on it or him by the Act or the rule or the bye­laws and power of the Registrar to remove the Committee or the members thereof if any such action is called for.  The argument was rejected that the co­operative societies indulged in the banking business, hence, the State did not have the legislative competence under Entry 32 of List II, and only the Parliament had the legislative competence under Entry 45 of List I. The question involved as to management was clearly covered under Entry 32 of List II. It was with respect to incorporation, management, and winding up of a society. Thus, both  the abovementioned decisions could not be said to be applicable with regard to the aspect of banking and were wrongly relied upon while forming an opinion in  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra). 67. At the same time, we are unable to accept the argument raised on behalf of the respondents. The SARFAESI Act is relatable to Entry 6 of List III considering the provisions contained in Sections 69 and 69A of the Transfer of Property Act, 1882.  We are of the opinion that it relates   to   Entry   45   of   List   I   of   the   Seventh   Schedule   of   the Constitution of India . 116 68. Learned Counsel for the appellants has also placed reliance on Virendra Pal Singh   (supra), in which the provisions relating to the recruitment, emoluments, terms, and conditions of service, including disciplinary control of employees working in the co­operative societies involved   in   the   banking   were   considered.   Thus,   the   question   of management/regulation of the co­operative societies was involved. The aspect of the banking business of the co­operative banks was not involved.  A question was raised as to the legislative competence of the State to enact.   In that context, the Court held that, in pith and substance,   the   U.P.   Co­operative   Societies   Act   dealt   with incorporation, management and winding up and that if it incidentally trenches upon banking, would not take the legislation beyond the competence of the State Legislature.   For the proper financing and effective functioning of co­operative societies, there must also be co­ operative societies that do banking business to facilitate the working of   other   co­operative   societies   merely   because   they   do   banking business, they do not cease to be co­operative societies.  It was opined: “ 10.   We do not think it necessary to refer to the abundance of authority on the question as to how to determine whether a legislation falls under an entry in one list or another entry in another list. Long ago in   Prafulla Kumar Mukherjee   v.   Bank of Commerce Ltd. , 74  IA  23, the Privy  Council was confronted with   the   question   whether   the   Bengal   Money­ Lenders Act fell within Entry 27 in List II of the Seventh Schedule to the Government of India Act, 1935,   which   was   “money­lending”,   in   respect   of which the provincial legislature was competent to 117 legislate, or whether it fell within Entries 28 and 38 in   List   I   which   were   “promissory   notes”   and “banking” which were within the competence of the Central   Legislature.   The   argument   was   that   the Bengal   Money­Lenders   Act   was   beyond   the competence of the provincial legislature insofar as it dealt   with   promissory   notes   and   the   business   of banking. The Privy Council upheld the vires of the whole   of   the   Act   because   it   dealt,   in   pith   and substance, with money­lending. They observed: Subjects must still overlap, and where they do the   question   must   be   asked   what   in   pith   and substance is the effect of the enactment of which complaint is made, and in what list is its true nature   and   character   to   be   found.   If   these questions could not be asked, much beneficent legislation would be stifled at birth, and many of the   subjects   entrusted   to   provincial   legislation could never effectively be dealt with. Examining   the  provisions  of   the  U.P.   Cooperative Societies Act in the light of the observations of the Privy Council we do not have the slightest doubt that   in   pith   and   substance   the   Act   deals   with “cooperative   societies”.   That   it   trenches   upon banking   incidentally   does   not   take   it   beyond   the competence of the State Legislature. It is obvious that   for   the   proper   financing   and   effective functioning of cooperative societies there must also be cooperative societies which do banking business to   facilitate   the   working   of   other   cooperative societies. Merely because they do banking business such   cooperative   societies   do   not   cease   to   be cooperative   societies,   when   otherwise   they   are registered under the Cooperative Societies Act and are subject to the duties, liabilities and control of the provisions of the Cooperative Societies Act. We do not think that the question deserves any more consideration and, we, therefore, hold that the U.P. Cooperative Societies Act was within the competence of   the   State   Legislature.   This   was   also   the   view taken in   Nagpur District Central Cooperative Bank Ltd.   v.   Divisional   Joint   Registrar,   Cooperative Societies , AIR 1971 Bom 365 and  Sant Sadhu Singh v.  State of Punjab , AIR 1970 P & H 528.” In the aforesaid decision, it was held that under the U.P. Co­ operative Societies Act, the State was competent under Entry 32 of 118 List II to deal with incorporation, regulation and winding up of co­ operative banks.   However, the main aspect of the activity of the co­ operative bank relating to banking was covered by the BR Act, 1949, and the Reserve Bank of India Act, which legislations are related to Entries 45 and 38 of List I of the Seventh Schedule.  The aspects of 'incorporation, regulation and winding up' are covered under Entry 32 of List II of the Seventh Schedule.   In our opinion, the activity of banking by such bankers is covered by Entry 45 of List I considering the   Doctrine   of   Pith   and   Substance,   and   also   considering   the incidental encroachment on the field reserved for State is permissible. 69.   The concept of regulating non­banking affairs of society and regulating the banking business of society are two different aspects and are covered under different Entries, i.e., Entry 32 of List II and Entry 45 of List I, respectively.   The law dealing with regulation of banking is traceable to Entry 45 of List I and only the Parliament is competent to legislate.   The Parliament has enacted the SARFAESI Act.   It does not intend to regulate the incorporation, regulation, or winding   up   of   a   corporation,   company,   or   co­operative   bank/co­ operative society.  It provides for recovery of dues to banks, including co­operative banks, which is an essential part of banking activity. The Act in no way trenches on the field reserved under Entry 32 of List II and is a piece of legislation  traceable to Entry  45 of List  I.   The 119 decision in     (supra) has been rendered regarding Virendra Pal Singh service regulations.  It does not apply to the instant case concerning the regulation of 'banking' covered under Entry 45 of List I.  The Court did not deal with the aspect of the regulation of banking in the said decision as it was not required to be decided.  Thus, the ratio of the decision operates in a different field. Moreover, the U.P. Co­operative Services Act was saved on the ground of incidental trenching on the subject of another list, i.e., Entry 45 List I, which is permissible.  IN REFERENCE QUESTION NO.2: The   next   question   is   of   the   effect   of   Section   56(a)   on   the 70. definition of 'banking company' as defined in Section 5(1)(b) of the BR Act, 1949. It is necessary to consider the definition of 'banking' as contained in the SARFAESI Act.  The term 'bank' has been defined in Section 2(1)(c) to mean 'banking company', a corresponding new bank, a subsidiary bank or a multi­State co­operative bank or such other bank which the Central Government may by notification specify for the Act.   The term 'banking company' under Section 2(d) shall have the meaning assigned to it in Section 5(c) of the BR Act, 1949.  Thus, the definition of 'banking company' stands incorporated in Section 2(1) (d) of the SARFAESI Act, which came into force on 21.6.2002.  Section 56(a) was incorporated in the BR Act, 1949 by Act No.23 of 1965, w.e.f.   1.3.1966.     On   that   date,   Section   56(a)   became   part   of   the statute.  Section 5(c) of the BR Act, 1949 defines 'banking company' 120 means any company which transacts the business of banking.   By virtue of Section 56(a), a reference to a 'banking company' or 'the company' or 'such company' shall be construed as references to a co­ operative bank for the application of the Act to the co­operative banks. Section 5(c) was not amended, and other provisions were also not amended   where   they   were   placed.   However,   amendments   were incorporated by a different Chapter V by way of various provisions incorporated   in   Section   56   as   it   was   necessary   to   retain   certain provisions in the existing form as they applied to other banks and companies   considering   that   the   amendments   and   certain modifications which were necessary and were extensively required. The   provisions   in   amended   form   in   their   application   to   the   co­ operative banks were separately provided.   When the BR Act, 1949 was applied to the co­operative bank, all the provisions under the Act concerning 'incorporation, regulation and winding up' were omitted insofar as the Act of 1949 is applied to co­operative banks, though they continue to exist in the Act for other entities but not concerning co­operative   banks.     It   was   mentioned   in   the   advice   given   to   the President under Article 117 that these matters were specifically not covered under Entry 45 of List I of the Seventh Schedule and formed the subject­matter of Entry 32 of List II.   Thus, when we apply the provisions of the Act of 1949 to a co­operative bank, the definition of 'banking company' has to be read to include a co­operative bank. 121 Section 56(a) becomes part of Section 5(c), although it is located in a separate place.  As only Part V of the Act applies to the co­operative banks, Section 56(a) amends the definition of the 'banking company,' and it becomes an integral part of Section 5(c), as the full effect is required to be given. 71. The aspect of incorporation by reference of earlier Act into later th has been dealt with in the ‘Principles of Statutory Interpretation’, 12 Edition 2010 by Justice G.P. Singh at pages 318­320 thus: “Incorporation of an earlier Act into a later Act is a legislative   device   adopted   for   the   sake   of convenience in order to avoid verbatim reproduction 39   of the provisions of the earlier Act into the later.   When an earlier Act or certain of its provisions are incorporated   by   reference   into   a   later   Act,   the provisions so incorporated become part and parcel of   the   later   Act   as   if   they   had   been   “bodily 40   transposed into it”.      The effect of incorporation is admirably   stated   by   LORD   ESHER,   M.R.:   “If   a subsequent Act brings into itself by reference some of the clauses of a former Act, the legal effect of that, as has often been held, is to write those sections into the new Act as if they had been actually written 41 in it with the pen, or printed in it.”   The result is to constitute the later Act along with the incorporated 39 Mary Roy v. State of Kerala, (1986) 2 SCC 209, p. 216 : AIR 1986 SC 1011; Nagpur Improvement Trust v. Amrik Singh, AIR 2002 SC 3499, p. 3512 : (2002) 7 SCC 657. 40 Ramsarup v. Munshi, AIR 1963 SC 553, p. 558 : 1963 (3) SCR 858 ; Nagpur Improvement Trust v. Amrik Singh, AIR 2002 SC 3499, p. 3512 : (2002) 7 SCC 657. 41 Re, Wood's Estate, Ex parte, Works and Buildings Commrs., (1886) 31 Ch D 607, p. 615; Ram Kripal Bhagat v. State of Bihar, AIR 1970 SC 951, p. 957 : (1969) 3 SCC 471; Bolani Ores Ltd. v. State of Orissa, AIR 1975 SC 17, p. 29 : 1975 (2) SCR 138 : (1974) 2 SCC 777 ; Mahindra and Mahindra Ltd. v. Union of India, AIR 1979 SC 798, pp. 810, 811 : (1979) 2 SCC 529 ; Onkarlal Nandlal v. State of Rajasthan, (1985) 4 SCC 404, p. 415 : AIR 1986 SC 2146; Surana Steels Pvt. Ltd. v. Dy. Commissioner of Income­tax, AIR 1999 SC 1455, p. 1459 : (1999) 4 SCC 306 (p. 233 of 7th edition of this book is approvingly quoted). 122 provisions   of   the   earlier   Act,   an   independent legislation which is not modified or repealed by a 42 modification   or   repeal   of   the   earlier   Act.   As observed   by   BRETT,   J.:   “Where   a   statute   is incorporated,  by  reference, into a  second  statute, the repeal of the first statute by a third does not 43 affect   the   second.”     To   the   same   effect   is   the statement by SIR GEORGE LOWNDES: “It seems to be   no   less   logical   to   hold   that   where   certain provisions   from   an   existing   Act   have   been incorporated into subsequent Act, no addition to the former Act, which is not expressly made applicable to   the   subsequent   Act,   can   be   deemed   to   be incorporated in it, at all events if it is possible for the subsequent Act to function, effectually without 44 the addition.  Ordinarily if an Act is incorporated in a later Act, the intention is to incorporate the earlier Act, with all the amendments made in it up to the 45 date of incorporation.    The rule that the repeal or amendment   of   the   Act   which   is   incorporated   by reference   in   a   later   Act   is   not   applicable   for purposes of the later Act is subject to qualifications 46 and exceptions.    A distinction is in this context drawn between incorporation and mere reference of 47 an   earlier   Act   into   a   later   Act.     Further,   a 42 Narottamdas v. State of M.P., AIR 1964 SC 1667, p. 1670 : (1964) 7 SCR 820; Bolani Ores Ltd. v. State of Orissa, supra; Mahindra and Mahindra Ltd. v. Union of India, supra; Nagpur Improvement Trust v. Amrik Singh, supra ; Sneh Enterprises v. Commr. of Customs, (2006) 7 SCC 714 (para 13) : (2006) 8 JT 587 : (2006) 7 SLT 615 (passage from 10th edition of this book is approvingly quoted). 43 Clarke  v.   Bradlaugh,   (1881)   8  QBD   63,  p.   69;   referred   to  in  Ramsarup   v. Munshi, AIR 1963 SC 553, p. 558 : (1963) 3 SCR 858; Collector of Customs, Madras v. Nathelal Sampathu Chetty, AIR 1962 SC 316, p. 334 : (1962) 3 SCR 786. See further  Jethanand Betab v. State of Delhi, AIR 1960 SC 89, pp. 91, 92 : (1960) 1 SCR 755; Bolani Ores Ltd. v. State of Orissa, supra; Mahindra and Mahindra Ltd. v. Union of India, supra; Nagpur Improvement Trust v. Amrik Singh, supra . 44 Secretary of State v. Hindustan Co­operative Insurance Society Ltd., AIR 1931 PC 149, p. 152. Referred to in Chairman of the Municipal Commrs. of Howrah v. Shalimar Wood Products (Private) Ltd., AIR 1962 SC 1691, p. 1694 : 1963 (1) SCR 47; Bolani Ores Ltd. v. State of Orissa, AIR 1975 SC 17, p. 29 : 1974 (2) SCC 777 ; Mahindra and Mahindra Ltd. v. Union of India, AIR 1979 SC 798, pp. 810, 811 : (1979) 2 SCC 529. 45 State of Maharashtra v. Madhavrao Damodar Patil, AIR 1968 SC 1395, p. 1400 : 1968 (3) SCR 712. 46 See text and notes 9­41, pp. 324­332. 47 See text and notes 14­21, pp. 326­328. 123 distinction is also drawn when what is referred to is not an earlier Act or any provision from it but law on 48 a   subject   in   general.     There   is,   however,   no controversy on the point that when any Act or rules are adopted in any later Act or rules, such adoption normally   whether   by   incorporation   or   mere reference takes in all the amendments in the earlier 49 Act or rules till the date of adoption. ” The present one is a case of incorporation by reference in the same   Act   by   a   subsequent   amendment   in   the   application   to   co­ operative banks.  When we apply the provisions of Section 5(c) to the co­operative banks, we have to read the co­operative banks as part and   parcel   of   said   definition   as   mandated   statutorily.     In   case   a company   is   not   taken   as   a   reference   to   the   co­operative societies/banks   in   Section   5(c),   several   problems   as   to   the interpretation   of   Section   56   would   arise.   It   would   have   become necessary   to   amend   all   the   provisions   wherever   words   'banking company' occur in the BR Act, 1949 in the application to co­operative banks. 72. With respect to legislative device of incorporation by reference in 50 the Court held: Mary Roy, etc. v. State of Kerala and Ors. ,  “ 7.   …   The   legislative   device   of   incorporation   by reference   is   a   well­known   device   where   the legislature instead of repeating the provisions of a particular   statute   in   another   statute   incorporates 48 See text and notes 10­13, pp. 325, 326. 49 Rajasthan State Road Transport Corporation Jaipur v. Poonam Pahwa, AIR 1997 SC 2951, p. 2957 : 1997 (6) SCC 100.  Also see  text and note 80, supra. [For convenience, citations have been renumbered.] 50 AIR 1986 SC 1011: (1986) 2 SCC 209 124 such provisions in the latter statute by reference to the earlier statute. It is a legislative device adopted for   the   sake   of   convenience   in   order   to   avoid verbatim reproduction of the provisions of an earlier statute in a later statute. But when the legislature intends to adopt this legislative device the language used by it is entirely distinct and different from the one   employed   in   S.29   sub­sec.(2)   of   the   Indian Succession Act, 1925. The opening part of S.29 sub­ sec. (2) is intended to be a qualificatory or excepting provision and not a provision for incorporation by reference. We have no hesitation in rejecting this contention urged on behalf of the respondents.” 51 73. In  U.P. Avas Evam Vikas Parishad v. Jainul Islam and Anr. ,  it was observed: “The determination if a legislation was by way of incorporation   or   reference   is   more   a   matter   of construction   by   the   Courts   keeping   in   view   the language   employed   by   the   Act,   the   purpose   of referring  or  incorporating  provision of an existing Act and the effect of it on the day­to­day working. Reason for it is the Courts prime duty to assume that any law made by the Legislature is enacted to serve public interest.” 52 In   it was opined: 74. Portsmouth Corporation v. Smith , “Where a single section of an Act of Parliament is introduced into another Act, I think, it must be read in the sense which it bore in the original Act from which   it   is   taken,   and   that   consequently   it   is perfectly legitimate to refer to all the rest of that Act in   order   to   ascertain   what   the   section   meant, though those other sections are not incorporated in the new Act.” Lord Blackburn further observed thus: “I do not mean that if there was in the original Act a section not incorporated, which came by way of a proviso or exception on that which is incorporated, that should be referred to, but all others, including the interpretation clause, if there be one, may be 51 AIR 1998 SC 1028 52 (1885) 10 AC 364 125 referred to. It is dangerous mode of draftsmanship to   incorporate   a   section   from   a   former   Act,   for unless   the   draftsman   has   a   much   clearer recollection of the whole of the former Act than can always   be   excepted,   there   is   great   risk   that something   may   be   expressed   which   was   not intended.”” 75. In  Surana Steels Pvt. Ltd. v. Dy. Commissioner of Income Tax and 53 Ors. ,   it   was   held   that   provision   is   bodily   listed   and   stands incorporated and plain rule of interpretation to be applied: “12. Once we have ascertained the object behind the legislation and held that the provisions of Section 205   quoted   hereinabove   stand   bodily   lifted   and incorporated into the body of Section 115J of the Income Tax Act, all that we have to do is to read the provisions plainly and apply rules of interpretation if any ambiguity survives. Section 205(1) first proviso Clause   (b),   of   the   Companies   Act   brings   out   the unabsorbed portion of the amount of depreciation already provided for computing the loss for the year. The words "the amount provided for depreciation" and   "arrived   at   in   both   cases   after   providing   for depreciation" make it abundantly clear that in this clause "loss" refers to the amount of loss arrived at after taking into account the amount of depreciation provided in the profit and loss account.” (emphasis supplied) 76. In  Secretary of State v. Hindustan Cooperative Insurance Society 54 Ltd. ,  the Privy Council held: “..........In this country it is accepted that where a statute is incorporated by reference into a second statute, the repeal of the first statute does not affect the second: see the cases collected in “Craies on Statute Law”. This doctrine finds expression in a common form section which regularly appears in the Amending   and   Repealing   Acts   which   are   passed 53 (1999) 4 SCC 306 54 AIR 1931 PC 149 126 from time to time in India. The section runs. “The repeal by this Act of any enactment shall not affect any Act in which such enactment has been applied, incorporated or referred to;” The   independent   existence   of   the   two   Acts   is therefore recognized, despite the death of the parent Act, its offspring survives in the incorporating Act. Though   no   such   saving   clause   appears   in   the General Clauses Act, their lordships think that the principle involved is as applicable in India as it is in this country. It seems to be no less logical to hold that where certain provisions from an existing Act have been incorporated   into   a   subsequent   Act   which   is   not expressly made applicable to the subsequent Act, can be deemed to be incorporated in it, at all events if it is possible for the subsequent Act to function effectually without the addition.” 55 In  it was opined: 77. Ram Sarup and Ors. v. Munshi and Ors. ,  “(11) The problem here raised is dependent upon the   construction   which   the   several   provisions which we have set out earlier would bear after the repeal of the Punjab Alienation of Land Act, 1900. One thing is clear and that is that the authority which enacted the repeal of the Punjab Alienation of Land Act did not consider that Punjab Act 1 of 1913   had   itself   to   be   repealed.   We   shall   now consider   the   effect   of   the   repeal   of   the   Punjab Alienation of Land Act with reference to each of the provisions:— (1) Definition of ‘agricultural land’ under S. 3(1): Where the provisions of an Act are incorporated by reference in a later Act the repeal of the earlier Act has, in general, no effect upon the construction or effect of the Act in which its provisions have been  incorporated.  The  effect  of incorporation is stated by Brett, L.J. in  Clarke  v  Bradlugh,  (1881) 8 QBD 63: “Where   a   statute   is   incorporated,   by reference, into a second statute the repeal of the 55 AIR 1963 SC 553 127 first   statute   by   a   third   does   not   affect   the second.” In the circumstances, therefore, the repeal of the Punjab Alienation of Land Act of 1900 has no effect on the continued operation of the Pre­emption Act and the expression ‘agricultural land’ in the later Act   has   to   be   read   as   if   the   definition   in   the Alienation of Land Act had been bodily transposed into it. Section 2 of the Punjab Alienation of Land Act, 1900, as amended by Act 1 of 1907 defined ‘land’ as follows: “The expression ‘land’ means land which is not  occupied as the site of any  building  in a town   or   village   and   is   occupied   or   let   for agricultural   purposes   or   for   purposes subservient   to   agriculture   or   for   pasture,   and includes.................................................. ………………………..” It is not in dispute that the land concerned in the   claim   for   pre­emption   made   in   the   appeal satisfies this definition.” It is apparent that in order to avoid verbatim reproduction of the 78. earlier provisions, which did not apply to a co­operative bank, a device was   carved   out   in   Section   56(a)   to   read   'company'   as   'banking company' or 'the company' or 'such company' as references to a co­ operative bank.   If the definition in Section 5(c) and interpretation clause are not read as incorporated and having been amended, the interpretation clause and the entire amendment of Part V will become unworkable.  It was not practical to amend the entire Act of 1949 as it dealt with ‘incorporation, regulation and winding up’ of other entities relatable to List I, as such the provisions were required to be retained, and such matters  concerning co­operative societies/banks, relatable 128 subject­matter under Entry 32 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India, were to be excluded.  As various provisions were to be omitted in their application to the co­operative societies and other provisions were to apply in a modified form, the amendments were made in the provisions in their application to the co­operative banks by providing a separate Chapter. Thus, it was not considered necessary nor would have been appropriate to amend the definition of Section 5(c) where it existed, in fact it was so amended in Section 56(a).  Entire Chapter V was enacted concerning the application of the Act to the co­operative banks and has to be given full effect.  Merely because the procedure for recovery of dues is provided in the Co­ operative   Societies   Act,   could   not   have   come   in   the   way   of interpretation   of   that   expression   'co­operative   bank'   which   was included in the definition and interpretation clause of Section 5 of the BR Act, 1949.  It was open to the Parliament to deal with the subject of 'banking' in Entry 45 of List I and this Court in   Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra) itself opined that the BR Act, 1949 applies to co­operative banks which is the enactment related to Entry 45 of List I and third proviso to Article 243­ZL(1) of the Constitution of India also provides   that   the   BR   Act   shall   also   apply.     Thus,   the   Parliament considered   it   appropriate   to   provide   additional   remedy   for   speedy recovery   which   is   an   alternative   even   if   there   is   an   incidental encroachment on the field reserved for the State under Entry 32 of 129 List II, as in pith and substance, the 'banking' is part of Entry 45 of List I and recovery procedure is covered within the ken of Entry 45 of List   I.   Thus,   considering   the   Doctrine   of   Pith   and   Substance   and incorporation by amendment made, we are of the considered opinion that co­operative banks are included in the definition of 'bank' and 'banking company' under Section 2(1)(c) and 2(1)(d) of the SARFAESI Act. 79. In   Greater Bombay Coop. Bank Ltd.   (supra) concerning the BR Act, 1949, it was held: “ 39.  Chapter V of the BR Act was inserted by Act 23 of   1965   w.e.f.   1­3­1966.   Section   56   of   the   Act provides that the provisions of this Act, as in force for the time being, shall apply to, or in relation to, banking   companies   subject   to   the   following modifications, namely: “56.   ( a )   throughout   this   Act,   unless   the   context otherwise, requires,— (i)   references   to   a   ‘banking   company’   or   ‘the company’ or ‘such company’ shall be construed as references to a cooperative bank; (ii) *” The   purpose   and   object   of   modifications   were   to regulate the functioning of the cooperative banks in the   matter   of   their   business   in   banking.   The provisions of Section 56 itself start with the usual phrase “unless the context otherwise requires” is to make the regulatory machinery provided by the BR Act to apply to cooperative banks also. The object was  not   to  define  a   cooperative   bank  to  mean  a banking company, in terms of Section 5( c ) of the BR Act. This is apparent from the fact that instead of amending   the   original   clause   ( c )   of   Section   5 separate   clause   ( cci )   was   added   to   cover   the “cooperative   bank”   to   mean   “a   State   cooperative bank,   a   Central   cooperative   bank   and   a   primary cooperative   bank”.   In   clause   ( ccv )   “primary 130 cooperative   bank”   means   “a   cooperative   society, other   than   a   primary   agricultural   credit   society”. The   primary   object   or   principal   business   of   the “cooperative   bank”   should   be   the   transaction   of banking business. 40.  The modifications given in clause ( a ) of Section 56 are apparently suitable to make the regulatory machinery   provided   by   the   BR   Act   to   apply   to cooperative banks also in the process of bringing the cooperative banks under the discipline of Reserve Bank of India and other authorities. A cooperative bank shall be construed as a banking company in terms of Section 56 of the Act. This is because the various   provisions   for   regulating   the   banking companies   were   to   be   made   applicable   to cooperative   banks   also.   Accordingly,   Section   56 brought cooperative banks within the machinery of the   BR   Act   but   did   not   amend   or   expand   the meaning of “banking company” under Section 5( c ). On a plain reading of every clause of Section 56 of the BR Act, it becomes clear that what is contained therein   is   only   for   the   purpose   of   application   of provisions   that   regulate   banking   companies   to cooperative   societies.   According   to   the   expression “cooperative societies” used in Section 56 means a “cooperative society”, the primary object or principal business   of   which   is   the   transaction   of   banking business. In other words, first it is a cooperative society, but carrying on banking business having the specified paid­up share capital. Other definitions also   make   it   clear   that   the   entities   are   basically cooperative societies.” (a) Concerning   the   SARFAESI   Act,   following   observations   were made: “ 41.  Parliament had enacted the Securitisation and Reconstruction of Financial Assets and Enforcement of Security  Interest Act, 2002 (“the Securitisation Act”) which shall be deemed to have come into force on 21­6­2002. In Section 2( d ) of the Securitisation Act same meaning is given to the words “banking company” as is assigned to it in clause ( e ) of Section 5 of the BR Act. Again the definition of “banking company”   was   lifted   from   the   BR   Act   but   while defining “bank”, Parliament gave five meanings to it 131 under  Section 2( c ) and  one  of  which  is  “banking company”. The Central Government is authorised by Section 2( c )( v ) of the Act to specify any other bank for the purpose of the Act. In exercise of this power, the Central Government by notification dated 28­1­ 2003, has specified “cooperative bank” as defined in Section 5( cci ) of the BR Act as a “bank” by lifting the definition   of   “cooperative   bank”   and   “primary cooperative   bank”   respectively   from   Section   56, clauses 5( cci ) and ( ccv ) of Part V. Parliament has thus   consistently   made   the   meaning   of   “banking company” clear beyond doubt to mean “a company engaged in banking, and not a cooperative society engaged in banking” and in Act 23 of 1965, while amending   the   BR   Act,   it   did   not   change   the definition in Section 5( c ) or even in Section 5( d ) to include   cooperative   banks;   on   the   other   hand,   it added a separate definition of “cooperative bank” in Section   5( cci )   and   “primary   cooperative   bank”   in Section 5( ccv ) of Section 56 of Part V of the BR Act. Parliament   while   enacting   the   Securitisation   Act created   a   residuary   power   in   Section   2( c )( v )   to specify any other bank as a bank for the purpose of that Act and in fact did specify “cooperative banks” by notification dated 28­1­2003. 42.  The context of the interpretation clause plainly excludes   the   effect   of   a   reference   to   banking company   being   construed   as   reference   to   a cooperative bank for three reasons: firstly, Section 5 is an interpretation clause; secondly, substitution of “cooperative   bank”   for   “banking   company”   in   the definition   in   Section   5( c )   would   result   in   an absurdity   because   then   Section   5( c )   would   read thus:   “cooperative   bank”   means   any   company, which transacts the business of banking in India; thirdly, Section 56( c ) does define “cooperative bank” separately   by   expressly   deleting/inserting   clause ( ) in Section 5. Parliament in its wisdom had not cci altered   or   modified   the   definition   of   “banking company” in Section 5( c ) of the BR Act by Act 23 of 1965. 43.   As   noticed   above,   “cooperative   bank”   was separately defined by the newly inserted clause ( cci ) and   “primary   cooperative   bank”   was   similarly separately defined by clause ( ccv ). The meaning of “banking company” must, therefore, necessarily be 132 strictly confined to the words used in Section 5( c ) of the BR Act. If the intention of Parliament was to define   the   “cooperative   bank”   as   “banking company”, it would have been the easiest way for Parliament   to   say   that   “banking   company”   shall mean “banking company” as defined in Section 5( c ) and shall include “cooperative bank” and “primary cooperative bank” as inserted in clauses ( cci ) and ( ) in Section 5 of Act 23 of 1965.” ccv (b) Concerning incorporation by reference to Section 56 (a) of the BR Act, 1949, it was opined: “ 70.   The   dues   of   cooperatives   and   recovery proceedings in connection therewith are covered by specific Acts, such as the MCS Act, 1960 and the APCS Act, 1964, which are comprehensive and self­ contained   legislations.   Similarly,   for   multi­State cooperatives   there   is   a   specific   enactment   in   the form   of   the   MSCS   Act,   2002   comprehensively providing the legal framework in respect to issues pertaining   to   such   cooperatives.   Therefore,   when there   is   an   admittedly   existing   legal   framework specifically   dealing   with   issues   pertaining   to cooperatives   and   especially   when   the   cooperative banks   are,   in   any   case,   not   covered   by   the provisions of the RDB Act specifically, there is no justification of covering the cooperative banks under the   provisions   of   the   RDB   Act   by   invoking   the doctrine of incorporation .” (c) Regarding the definition of ‘banking company’ in the BR Act, 1949, it was observed: “ 73.   The   RDB   Act   was   passed   in   1993   when Parliament had before it the provisions of the BR Act as amended by Act 23 of 1965 by addition of some more clauses in Section 56 of the Act. Parliament was fully aware that the provisions of the BR Act apply   to   cooperative   societies   as   they   apply   to banking companies. Parliament was also aware that the definition of “banking company” in Section 5( c ) had not been altered by Act 23 of 1965 and it was kept intact, and in fact additional definitions were 133 added   by   Section   56( c ).   “Cooperative   bank”   was separately defined by the newly inserted clause ( cci ) and   “primary   cooperative   bank”   was   similarly separately defined by clause ( ccv ). Parliament was simply  assigning  a meaning to words; it was not incorporating or even referring to the substantive provisions of the BR Act. The meaning of “banking company”   must,   therefore,   necessarily   be   strictly confined to the words used in Section 5( ) of the BR c Act.   It   would   have   been   the   easiest   thing   for Parliament   to   say   that   “banking   company”   shall mean “banking company” as defined in Section 5( c ) and shall include “cooperative bank” as defined in Section 5 ( cci ) and “primary cooperative bank” as defined in Section 5( ccv ). However, Parliament did not do so. There was thus a conscious exclusion and deliberate omission of cooperative banks from the   purview   of   the   RDB   Act.   The   reason   for excluding   cooperative   banks   seems   to   be   that cooperative   banks   have   comprehensive,   self­ contained and less expensive remedies available to them under the State Cooperative Societies Acts of the   States   concerned,   while   other   banks   and financial   institutions   did   not   have   such   speedy remedies and they had to file suits in civil courts. 80.   As   already   pointed   out,   the   RDB   Act   is consistent   with   the   general   banks   and   their creditors/loanees   while   the   MCS   Act,   1960,   the APCS   Act,   1964   and   the   MSCS   Act,   2002   are concerned with the regulation of societies only. The language   of   the   sections   in   these   enactments defining   “banking   company”   is   plain,   clear   and explicit.   It   does   not   admit   any   doubtful interpretation as the intention of the legislature is clear as aforesaid. It is well settled that the language of the statutes is to be properly understood. The usual presumption is that the legislature does not waste its words and it does not commit a mistake. It is presumed to know the law, judicial decisions and general   principles   of   law.   The   elementary   rule   of interpretation of the statute is that the words used in the section must be given their plain grammatical meaning.  Therefore, we cannot  afford  to add  any words to read something into the section, which the legislature had not intended. 134 81.  Finally, it could not be said that amendments in Chapter V, Section 56 of the BR Act by Act 23 of 1965 inserting “cooperative bank” in clause ( cci ) and “primary   cooperative   bank”   in   clause   ( )   either ccv expressly or by necessary intendment ( sic  make the RDB Act) apply to the cooperative banks transacting business of banking.” (d) The questions were answered thus: “ 97.   For   the   reasons   stated   above   and   adopting pervasive   and   meaningful   interpretation   of   the provisions of the relevant statutes and Entries 43, 44 and 45 of List I and Entry 32 of List II of the Seventh  Schedule  of  the  Constitution,  we answer the reference as under: “Cooperative   banks”   established   under   the Maharashtra Cooperative Societies Act, 1960 (the MCS Act, 1960), the Andhra Pradesh Cooperative Societies Act, 1964 (the APCS Act, 1964), and the Multi­State Cooperative Societies Act, 2002 (the MSCS   Act,   2002)   transacting   the   business   of banking,   do   not   fall   within   the   meaning   of “banking company” as defined in Section 5( c ) of the Banking Regulation Act, 1949 (the BR Act). Therefore, the provisions of the Recovery of Debts Due   to   Banks   and   Financial   Institutions   Act, 1993 (the RDB Act) by invoking the   doctrine of incorporation  are not applicable to the recovery of dues by the cooperatives from their members.” No   doubt   about   it   that   certain   observations   made   in   the aforesaid decision support the case set up by the appellants.   80. Before we deal with the decision, in  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.   (supra),   it   was   noted   that   'co­operative   bank'   was   defined   in Section 56(cci) of the BR Act, 1949; thus, the object was not to define co­operative bank to mean banking company; that is why the original Section 5(c) was not amended.  Another ground employed concerning the definition of the 'co­operative bank' was that the modifications 135 made by way of Section 56 were apparently suitable to make the regulatory machinery provided by the BR Act, 1949, to apply to co­ operative banks also.   It was opined that a co­operative bank to be construed as a banking company in terms of Section 56 of the BR Act, 1949, because various provisions were made applicable to co­operative banks also.  At the same time, it was held that Section 56 brought co­ operative banks within the machinery of the BR Act, 1949, but it did not amend or expand the meaning of 'banking company' under Section 5(c).     It was further observed that the entities doing banking are basically co­operative societies.  Regarding the SARFAESI Act, it was observed in paragraph 41 of the decision quoted above that meaning of 'banking company' is a company engaged in banking and not a 'co­ operative society' engaged in banking.  The Parliament did not alter or modify the meaning of 'banking company' under Section 5(c) of the BR Act, 1949 by Act No.23 of 1965.  The meaning of 'banking company' has to be confined to the words used in Section 5(c) of the BR Act, 1949.   It   was     emphasised   that   there   was   already   a   procedure prescribed   for   recovery   of   dues   by   banks   under   the   Co­operative Societies Act.  The RDB Act, 1993, refers to the transfer of 'every suit or other proceeding pending before any court.' The word 'court' in the context of the RDB Act, 1993, signifies 'civil court.' It is clear that the Registrar   or   an   officer   designated   by   him   or   an   arbitrator   under Sections   61,   62,   70,   and   71   of   the   Andhra   Pradesh   Co­operative 136 Societies Act, 1964 and under Section 91 and other provisions of Maharashtra Co­operative Societies Act, 1960 are not 'civil courts.' Thus, it was opined that the RDB Act, 1993 is consistent with the general banks and their creditors/loaners where the Maharashtra Co­ operative   Societies   Act,   1960;   the   Andhra   Pradesh   Co­operative Societies   Act,   1964   and   the   MSCS   Act   are   concerned   with   the regulation of co­operative societies only.  Due to the amendments in Chapter V of the BR Act, 1949 inserting 'co­operative bank' in clause (cci) to Section 56 and 'primary co­operative bank' in clause (ccv) to Section 56 it could not be said that RDB Act, 1993 applies to the co­ operative banks transacting the business of banking. 81. In  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra), the provisions of the BR Act, 1949 were simply noted; there was no in­depth consideration of the various provisions and, more particularly of those contained in Section 56 of the Act.   The main issue was whether the court had jurisdiction or Debts Recovery Tribunal to recover the amount from the debtor. In that connection, the question of application of RDB Act, 1993 to the co­operative societies constituted under MSCS Act as well as State Co­operative Acts arose and also whether the State legislature was competent to enact legislation concerning co­operative societies incidentally transacting the business of banking in the light of Entry T 32 of List II. he findings were recorded on various aspects with which we are unable to agree.  The discussion on various issues was not in­ 137 depth, could not be said to be binding. We have dealt with the various questions with the help of various decisions of this Court, and we find ourselves unable to agree with the conclusions recorded therein.  The co­operative banks are doing the banking business, it could not be said to be an incidental activity but main and only activity.  We are unable to subscribe to the view taken in  Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  (supra) as the provisions were not correctly appreciated.    The reason is given in  (supra) 82. Greater Bombay Coop. Bank Ltd.  that comprehensive machinery is provided in the State Act, could not have come in the way of Parliament enacting a law as to recovery within the purview of 'banking' in Entry 45 of List I as the same is its essential part.   Even incidental trenching upon other fields cannot invalidate   legislation.     Equally   futile   is   the   argument   that   the Parliament did not amend Section 5(c) of the BR Act, 1949; in fact, the Parliament did so under Section 56(a) concerning its application to co­ operative banks.  A large number of provisions added in Chapter V by way of amending Section 56 cannot be ignored and set at naught.  The extensive amendments made in Part V of the BR Act, 1949, have to be given  full effect.   In case co­operative banks are kept outside the purview of the BR Act, 1949, and other legislation under Entry 45 and RBI Act, no licence can be granted, and they cannot do banking as that is not permissible without compliance of various provisions as provided in the BR Act, 1949.   They would have to close down and 138 stop the business forthwith. The   co­operative   banks,   which   are   governed   by   the   BR   Act, 83. 1949, are involved in banking activities within the meaning of Section 5(b)   thereof.     They   accept   money   from   the   public,   repayable   on demand   or   otherwise   and   withdrawal   by   cheque,   draft,   order   or otherwise.   Merely by the fact that lending of money is limited to members, they cannot be said to be out of the purview of banking. They perform commercial functions.   A society shall receive deposits and loans from members and other persons.  They give loans also, and it is their primary function.  Thus, they are covered under 'banking' in Entry 45 of List I. IN REFERENCE QUESTION NOS. 3(a) AND 3(b) 84. Learned Counsel appearing on behalf of appellants argued that securitisation is not a banking business.   The SARFAESI Act is to regulate   securitisation   and   reconstruction   of   financial   assets. Emphasis was laid on the financial assets and financial assistance. The definition of 'debt' in Section 2(1)(ha) of the SARFAESI Act is the same as defined in Section 2(g) of the RDB Act, 1993, the 'debt' is defined as any liability which is claimed as due during any business activity undertaken by the bank or the financial institution.   In our opinion, the  submission  ignores  and overlooks  the purpose of the SARFAESI   Act,   i.e.,   enforcement   of   security   interest,   and   that   is 139 precisely sought to be achieved by Section 13 without the intervention of the court.   Since the activity of a co­operative bank is banking regulated by the law enacted within the relatable Entry 45 of List I, we find no reason as to why the Parliament lacked the competence to enact the SARFAESI Act and to provide a procedure for the speedy recovery   of   dues.     The   SARFAESI   Act   also   covers   the   activities undertaken by the co­operative banks.   The co­operative banks are doing banking business under Section 5(b) of the BR Act, 1949, and the exclusion of the co­operative societies from Entry 43 of List I, does not have any bearing regarding the interpretation of Entry 45 of List I. 85. Even assuming for the time being that definition of 'bank' in Section 5(c) of the BR Act, 1949 did not cover the co­operative banks; the expression 'bank' has been defined in the SARFAESI Act under Section   2(1)(c),   and   the   provisions   contained   in   Section   2(1)(c)(v) authorises the Central Government to specify 'such other bank' for that Act.   Thus, the notification issued on 28.1.2003 notifying 'co­ operative bank' as the 'bank' is covered by Entry 45 of List I as they are regulated by the BR Act, 1949, and the RBI Act.  For the 'banking' activity under Entry 45 of List I, the Parliament had the power to enact such a provision defining 'bank' to authorise and prescribe the recovery procedure for such a bank as provided in Section 13 of the SARFAESI   Act;   However,   we   are   of   the   view   that   co­operative societies/banks stand included by incorporation in Section 5(1)(c) of 140 the BR Act and the notification was issued  .  By ex abundanti cautela virtue   of   Section   56(a),   co­operative   banks,   as   defined   in   Section 56(cci) of the BR Act, 1949, are included in Section 5(1)(c).  Similarly, multi­State co­operative banks were also covered. The   earlier   procedure   for   recovery   of   dues   was   differently 86. provided for general banks and the co­operative banks through the Civil Court or Tribunal.  In the SARFAESI Act, a procedure has been prescribed   under   Section   13   without   the   intervention   of   the court/tribunal   to   keep   pace   with   the   time.     Thus,   the   malady   of inordinate delay with which the order of civil court suffered as well as of the co­operative tribunals or summary procedure under the Co­ operative Societies Act, was sought  to be redressed. Apart from that, it is permissible for the Parliament to enact the law to provide recovery procedures for bank dues that have been done by providing speedy recovery of secured interest without intervention of the court/tribunal. 87. In   Soma Suresh Kumar v. Government of Andhra Pradesh and 56 it was observed that there were several occasions when the laws Ors. ,  enacted by the State as well as by the banking regulation carved out by Central Government acted in their field.  This Court considered the Andhra Pradesh Protection of Depositors of Financial Establishments Act, 1999, and the effects of the BR Act, 1949.  It was held that ambit 56 (2013) 10 SCC 677 141 of respective Acts and field covered is required to be considered and it was permissible for the State legislature also to enact the provisions notwithstanding the BR Act, 1949 with respect to the matters which were   not   covered   by   the   said   Act   to   protect   the   interest   of   the investors.  It was held that Andhra Pradesh Protection of Depositors of Financial Establishments Act, 1999, did not create any repugnancy to any Central law.  It was observed: “ 6.  Further, it is also pointed out that the Banking Regulations   Act,   enacted   by   the   Central Government, to regulate the operation of banking companies   or   organisations,   enables   RBI   to   give licence   to   banking   companies   to   carry   out   the functions of the Bank. It was pointed out that it covered different areas which are not common to the area   covered   by   the  Andhra   Act.   Further,   it   was pointed out that both the Acts have applicability to different aspects of refund to the depositors. The Banking   Regulations   Act,   it   is   pointed   out,   was enacted to regulate the functioning of the banking companies,   including   Vasavi   Cooperative   Urban Bank Ltd. and that the petitioners have approached this Court challenging the validity of the Act so as to wriggle out of the clutches of law.” 88. In   K.K. Baskaran v. State Represented by its Secretary, Tamil 57 Nadu, and Ors. ,   the question arose concerning T.N. Protection of Interests of Depositors (in Financial establishments) Act, 1997.   The said Act provided for a remedy to evils caused by fraudulent activities of financial establishments for which no redressal mechanism was provided in Central enactments.   It was held that T.N. Protection of Interests of Depositors (in Financial establishments) Act, 1997, did not 57 (2011) 3 SCC 793 142 entrench the field occupied by Section 58­A of Companies Act, 1956 as the object of the 1997 Act was completely different.  The Doctrine of Pith and Substance and its effect on the overlapping of fields occupied by Central and State Lists was considered.  The relevant discussion is extracted hereunder: “  It often happens that a legislation overlaps both 18. List I as well as List II of the Seventh Schedule. In such   circumstances,   the   doctrine   of   pith   and substance is applied. We are of the opinion that in pith   and   substance   the   impugned   State   Act   is referable to Entries 1, 30 and 31 of List II of the Seventh Schedule and not Entries 43, 44 and 45 of List I of the Seventh Schedule. 19.   It   is well  settled  that  incidental  trenching   in exercise   of   ancillary   powers   into   a   forbidden legislative   territory   is   permissible   vide   the Constitution Bench decision of this Court in  State of W.B.  v.  Kesoram Industries Ltd. , (2004) 10 SCC 201 [vide SCC paras 31(4), (5) & (6) and 129(5)]. Sharp and   distinct   lines   of   demarcation   are   not   always possible   and   it   is   often   impossible   to   prevent   a certain amount of overlapping vide  ITC Ltd.  v.  State of Karnataka , 1985 Supp SCC 476 (SCC para 17). We have to look at the legislation as a whole and there is a presumption that the legislature does not exceed its constitutional limits. 21.  The doctrine of pith and substance means that an enactment which substantially falls within the powers   expressly   conferred   by   the   Constitution upon a legislature which enacted it cannot be held to   be   invalid   merely   because   it   incidentally encroaches   on   matters   assigned   to   another legislature.   The   Court   must   consider   what constitutes in pith and substance the true subject­ matter of the legislation. If on such examination it is found that the legislation is in substance one on a matter assigned to the legislature then it must be held to be valid even though it incidentally trenches on matters beyond its legislative competence, vide 143 Union of India  v.  Shah Goverdhan L. Kabra Teachers’ College , (2002) 8 SCC 228 (SCC para 7).  For applying the doctrine of pith and substance 22. regard is to be had to the enactment as a whole, its main   objects   and   the   scope   and   effect   of   its provisions vide   Special Reference No. 1 of 2001, In re ,   (2004)   4   SCC   489   (SCC   para   15).   For   this purpose the language of the entries in the Seventh Schedule should be given the widest scope of which the meaning is fairly capable, vide   State of W.B.   v. Kesoram Industries Ltd ., (2004) 10 SCC 201,  [SCC para 31(4)],   Union of India   v.   Shah Goverdhan L. Kabra Teachers’ College,   (2002) 8 SCC 228   (SCC para 6) and   ITC Ltd.   v.   State of Karnataka,   1985 Supp SCC 476 (SCC para 17).” 58 89. In  M/s. Ujagar Prints and Ors. (II) v. Union of India and Ors. ,  it was laid down that entries in the State legislature should be liberally construed and the Doctrine of Pith and Substance was considered thus: “ 48.   Entries   to   the   legislative   lists,   it   must   be recalled, are not sources of the legislative power but are merely topics or fields of legislation and must receive a liberal construction inspired by a broad and generous spirit and not in a narrow pedantic sense. The expression “with respect to” in Article 246 brings in the doctrine of “Pith and Substance” in   the   understanding   of   the   exertion   of   the legislative   power   and   wherever   the   question   of legislative competence is raised the test is whether the legislation, looked at as a whole, is substantially “with respect to” the particular topic of legislation. If the legislation has a substantial and not merely a remote connection with the entry, the matter may well be taken to be legislation on the topic.” 90. In   Keshavlal Khemchand and Sons Private Limited and Ors. v. 58 (1989) 3 SCC 488 144 59 the   object   of   the   SARFAESI   Act   was Union   of   India   and   Ors. ,   explained thus: “ 30.   The person advancing the money is generally called a creditor and the person receiving the money is generally called a borrower. The most simple form of  a  loan  transaction  is a  contract   by  which  the borrower agrees to repay the amount borrowed on demand   by   the   creditor   with   such   interest   as stipulated   under   the   agreement.   Such   a   loan transaction may be attended by any arrangement of a security like a mortgage or pledge, etc. depending upon the agreement of the parties.  The Act provides for a mode of speedy recovery 31. of the monies due from the borrowers to one class of creditors who are banks and financial institutions (creditors).   Advances/Loans   made   by   creditors   to businessmen   and   industrialists   are   generally   not repayable on demand but repayable in accordance with   a   fixed   time   schedule   agreed   upon   by   the parties known as “term loans”: “ Term loans .—A loan may be made for a specified period (a term loan). In such a case repayment is due at the end of the specified period and, in the absence of any express provision or implication to the contrary, no further demand for repayment is necessary.” —  Chitty on Contracts , Vol. II, 30th Edn., p. 913. In   other   words,   such   loans   are   repayable   in instalments over a period of time the terms of which are evidenced by a written agreement between the parties. A default in the repayment (in terms of the agreed   schedule)   generally   provides   a   cause   of action for the creditor to initiate legal proceedings for   the   recovery   of   the   entire   amount   due   and outstanding from the borrower. Normally such term loans   are   also   accompanied   by   some   “security interest” in a “secured asset” of the borrower. Such a recovery is to be made normally by instituting a suit for recovery of the amounts by enforcing the “security interest”. The Recovery of Debts Due to Banks and Financial Institutions Act, 1993 created an exclusive forum for a speedy ascertainment of the   amounts   actually   due   from   the   defaulting 59 (2015) 4 SCC 770 145 borrower   and   also   provided   for   a   mechanism   for speedy recovery of the amounts so ascertained from such borrowers. 32.   Since   such   a   system   was   also   found   to   be inadequate for the speedy recovery of the monies due from the borrowers to the creditors, Parliament made   the   Act   under   which   the   process   of ascertainment of the amounts due from a borrower by an independent adjudicatory body is dispensed with. The secured creditor is made the sole judge of the amount due and outstanding from a borrower subject to an appeal under Section 17 of the Act. Be that as it may, such an ascertainment of amount due and outstanding is not the only criterion on the basis of which the secured creditor is entitled to initiate proceedings under Section 13(4) of the Act, but the secured creditor is also required to classify the account of the borrower (asset of the creditor) as an NPA. Dehors the Act, when the borrower of a term loan defaults in the repayment, the creditor can   initiate   legal   proceeding   straightaway   for recovery of the amounts due and outstanding from the   borrower.   The   Act   places   an   additional   legal obligation   on   the   creditor   to   examine   and   decide whether the account of the borrower has become an NPA before initiating action under the Act.” 91. The   Bombay   High   Court   in   The   Majoor   Sahakari   Bank   Ltd. (supra) considered the question whether co­operative society carrying on the banking business, considering its activity, could be termed as industry   to   which   Bombay   Industrial   Disputes   Act   would   apply. Though co­operative society was doing the business of banking, it was submitted that nonetheless, it was a co­operative society to which the provisions of the Bombay Industrial Disputes Act could not apply. Considering the activity and definition of the 'company' as defined in Halsbury's   Laws   of   England   as   an   association   of   a   number   of 146 individuals formed with a common purpose. The High Court opined that   in   the   wide   and   proper   legal   sense,   the   petitioners   were   a company although they may choose to call themselves a society or even   if   Co­Operative   Societies   Act   requires   that   they   should   call themselves   a   society.   However,   in   the   eye   of   the   law,   they   are   a company when they were doing the business of banking.   Though registered as a co­operative society, the provisions of industrial law were held to be applicable.  The High Court also observed that there was no special charm or magic in a company registered under the Companies Act or the Co­operative Societies Act as far as the result of registration is concerned. The High Court observed: “(4) Now turning to the language of the notification what is urged by Mr. Parpia is that the notification only contemplates the Indian Companies Act and Acts similar to that Act. In our opinion, there is no reason why such a limited interpretation should be put upon the general words used in the notification. If the intention of the State Government was, that the notification should only apply to the companies registered under the Indian Companies Act or Acts corresponding to Indian Companies Act nothing was easier than for the Government to have stated so. If the intention was to exclude the banking companies registered under the Co­operative Societies Act that also   could   have   been   set   out   in   the   notification itself. Neither counsel has been able to draw our attention to any Indian Legislation under which an association   doing   banking   business   can   be registered other than the Indian Companies Act and the   Co­operative   Societies   Act.   Therefore,   nothing was simpler or easier than for the State Government to   have   stated   "doing   business   of   Banking Companies registered under enactments other than the   Co­operative   Societies   Act".   When   a   Court   is called   upon   to   interpret   a   notification   which   is capable of more than one meaning it is not amiss to consider   the   reason   and   principle   underlying   the 147 notification. There is no reason or principle why a co­operative society doing banking business should be   put   on   a   different   footing   with   regard   to industrial law from other companies doing identical business.   There   is   no   reason   why   a   co­operative banking society should treat its employees otherwise than as laid down under the industrial law. If we were   satisfied   that   there   was   some   reason   or principle   which   would   lead   us   to   put   upon   this notification   the   interpretation   which   Mr.   Parpia suggests we might have put such an interpretation on the notification, but all the considerations are in favour of the interpretation suggested by Mr. Rane. There is nothing in the notification which prevents us   from   giving   the   interpretation   which   we   have ultimately   decided   to   give   to   this   notification. Therefore, we are of the opinion that the petitioners are doing business of Banking and are registered under an enactment relating to companies, which is the Co­operative Societies Act. The learned Judge was right in taking the view that he had jurisdiction to deal with the matter. The petition fails and is dismissed with costs.” 60 92. In   Jayant   Verma   and   Ors.   v.   Union   of   India   and   Ors. ,   the question arose concerning the applicability of Section 21A of the B.R. Act, 1949.  In that context, the provisions of the B.R. Act, 1949, were considered and it was held that enactment to be relatable to Entry 45 of List I and has to be given a wide meaning.  It was observed: “   There   can   be   no   doubt   that   the  Banking 16. Regulation   Act   deals   with   the   subject   “banking” insofar as it licenses banking companies, as defined, and cooperative banks, and seeks to regulate them. Section   21­A,   though   by   way   of   amendment,   is undoubtedly an integral part of the aforesaid Act relating to the interdict on the reopening of loan transactions between a banking  company  and its debtor,   on   the   ground   that   the   rate   of   interest charged is excessive. There can be no doubt that a law relating to indebtedness of a debtor to a banking company and the interdict against a court reopening 60 (2018) 4 SCC 743 148 any such transaction, on the ground that interest charged   by   the   banking   company   is   excessive, would relate to the business of banking.  We must not forget that the entries in the Lists to the Seventh Schedule   have   to   be   read   in   the   widest   possible manner,   and   we   have   seen   from   the   judgments quoted by us above that the expression “banking” contained in List I Entry 45 is to be given a wide meaning. There can be no doubt that the statute as a whole and the aforesaid section does fall within List I Entry 45.” (emphasis supplied) 93. In   Federation of Hotel & Restaurant Association of India, etc. v. 61 Union of India and Ors. ,  the question of overlapping of the law was considered with respect to a subject which might incidentally affect another subject in some way or the other and held that that is not the same   thing   as   the   law   being   on   the   latter   subject.     The   same transaction may involve two or more taxable events in its different aspects. 94. In  Apex Cooperative Bank of Urban Bank of Maharashtra & Goa Ltd.   (supra) the question arose concerning licensing of co­operative societies by the Reserve Bank of India to carry on banking business under   the   provisions   of   the   BR   Act,   1949.     It   was   held   that   co­ operative banks, which are not State co­operative banks or Central co­ operative banks or primary co­operative banks as defined in Section 56(cci) of B.R. Act, 1949, were not eligible for licensing.  The grant of licence by Reserve Bank of India to co­operative banks, which were 61 (1989) 3 SCC 634 149 not registered under the Multi­State Co­operative Societies Act, 1984, was not justified.   The powers of Reserve Bank of India under the Multi­State Co­operative Societies Act were exercisable only for co­ operative   banks,   not   to   any   other   co­operative   societies   not   doing business of banking.  It was opined: “  Another aspect which must be noticed is that 25. in the Constitution of India, the subject pertaining to co­operative societies is in the State List i.e. Entry 32 of List II of Schedule VII. The Union List has Entry 44 of List I of Schedule VII which deals with corporations. In this case we are not concerned with the validity of a Central legislation and thus do not deal with that aspect. For purpose of the judgment we   will   take   it   that   a   co­operative   society   with objects not confined to one State would fall within the term corporation, and thus a Central legislation may   be   saved.   However,   from   the   constitutional provisions it is clear that matters pertaining to co­ operative societies are in the State List. Thus many States   have   enacted   laws   relating   to   co­operative societies. We have not seen other Acts. However, as this case concerns a society  in Maharashtra, the Maharashtra Cooperative Societies Act was shown to us. Significantly, this law does not define a co­ operative society. It did not need to, as a society registered under it would be automatically covered. The need to define a co­operative society arises only in a Central legislation which does not cover all co­ operative   societies   and   thus   needs   to   indicate   to which society it applies." 95. In   Bharat Coop. Bank (Mumbai) Ltd. v. Coop. Bank Employees 62 Union ,     the question arose concerning the Industrial Disputes Act, 1947 and the B.R. Act, 1949.  There was a reference in Section 2(bb) of   Industrial   Disputes   Act,   1947,   to   the   definition   of   'banking company' as defined in Section 5 of the B.R. Act, 1949.  It was held 62 (2007) 4 SCC 685 150 that   same   was   instance   of   legislation   by   incorporation   and   not legislation by reference.  It was further opined that amendment to BR Act, 1949 after Section 5 was incorporated in Section 2(bb), would not have any effect on the expression 'banking company'.   This Court further held that the I.D. Act was a complete and self­contained code in itself, and its working was not dependent on the BR Act, 1949. 63 96. In   Reserve   Bank   of   India   v.   M.   Hanumaiah   and   Ors. ,   the question arose of supersession of the Committee of the management of Co­operative Bank.     There was a written requisition from the Reserve Bank of India to the Registrar, Co­operative Societies, to supersede the management   under   Section   30(5)   of   the   Karnataka   Co­operative Societies Act, 1959.  It was held that principles of natural justice were not applicable, and the Committee of the management had no right of hearing.     Thus,   there   are   various   instances   where   the   Central legislation   has   controlled   co­operative   societies'   aspects   relating   to banking. 97. In   State   of   Gujarat   and   Anr.   v.   Shri   Ambica   Mills   Ltd., 64 Ahmedabad, and Anr. ,  the definition clause in a provision when it is under inclusion and over­inclusive was considered, thus: “ 54 .   A   reasonable   classification   is   one   which includes   all   who   are   similarly   situated   and   none who are not. The question then is: what does the 63 (2008) 1 SCC 770 64 (1974) 4 SCC 656 151 phrase “similarly situated” mean? The answer to the question   is   that   we   must   look   beyond   the classification to the purpose of the law. A reasonable classification is one which includes all persons who are similarly situated with respect to the purpose of the law. The purpose of a law may be either the elimination of a public mischief or the achievement of some positive public good. 55 . A classification is under­inclusive when all who are   included   in   the   class   are   tainted   with   the mischief but there are others also tainted whom the classification does  not  include.  In  other  words,  a classification is bad as under­inclusive when a State benefits   or   burdens   persons   in   a   manner   that furthers a legitimate purpose but does not confer the   same   benefit   or   place   the   same   burden   on others who are similarly situated. A classification is over­inclusive when it includes not only those who are similarly situated with respect to the purpose but others who are not so situated as well. In other words, this type of classification imposes a burden upon a wider range of individuals than are included in the class of those attended with mischief at which the law aims. Herod ordering the death of all male children born on a particular day because one of them   would   some   day   bring   about   his   downfall employed such a classification.” 65 98. In   Girnar  Traders  (3)  v.  State  of  Maharashtra  and  Ors. ,   the question   of   incorporation   by   reference   and   Doctrine   of   Pith   and Substance were considered thus: “ 87.   However, since this aspect was argued by the learned counsel appearing for the parties at great length,   we   will   proceed   to   discuss   the   merit   or otherwise of this contention without prejudice to the above   findings   and   as   an   alternative   plea.   These principles   have   been   applied   by   the   courts   for   a considerable   period   now.   When   there   is   general reference in the Act in question to some earlier Act but there is no specific mention of the provisions of the   former   Act,   then   it   is   clearly   considered   as legislation by reference. In the case of legislation by 65 (2011) 3 SCC 1 152 reference,   the   amending   laws   of   the   former   Act would normally become applicable to the later Act; but, when the provisions of an Act are specifically referred and incorporated in the later statute, then those   provisions   alone   are   applicable   and   the amending provisions of the former Act would not become   part   of   the   later   Act.   This   principle   is generally called legislation by incorporation. General reference, ordinarily, will imply exclusion of specific reference   and   this   is   precisely   the   fine   line   of distinction between these two doctrines. Both are referential   legislations,   one   merely   by   way   of reference   and   the   other   by   incorporation.   It, normally, will depend on the language used in the later law and other relevant considerations. While the principle of legislation by incorporation has well­ defined exceptions, the law enunciated as of now provides   for   no   exceptions   to   the   principle   of legislation by reference. Furthermore, despite strict application of doctrine of incorporation, it may still not   operate   in   certain   legislations   and   such legislation   may   fall   within   one   of   the   stated exceptions. 88.   In this regard, the judgment of this Court in M.V. Narasimhan , (1975) 2 SCC 377, can be usefully noticed   where   the   Court   after   analysing   various judgments, summed up the exceptions to this rule as follows: (SCC p. 385, para 15) “( a ) where the subsequent Act and the previous Act are supplemental to each other; ( b ) where the two Acts are in pari materia; ( ) where the amendment in the previous Act, if c not   imported   into   the   subsequent   Act   also, would   render   the   subsequent   Act   wholly unworkable and ineffectual; and ( d ) where the amendment of the previous Act, either   expressly   or   by   necessary   intendment, applies   the   said  provisions   to  the   subsequent Act.” 148.   Having   perused   and   analysed   the   various judgments cited at the Bar we are of the considered view that this rule is bound to have exceptions and it cannot be stated as an absolute proposition of law that   wherever   legislation   by   reference   exists, subsequent   amendments   to   the   earlier   law   shall stand implanted into the later law without analysing 153 the impact of such incorporation on the object and effectuality of the later law. The later law being the principal   law,   its   object,   legislative   intent   and effective   implementation   shall   always   be   of paramount   consideration   while   determining   the compatibility of the amended prior law with the later law as on relevant date. 173.   The   doctrine   of   pith   and   substance   can   be applied  to examine  the  validity  or  otherwise  of  a legislation for want of legislative competence as well as where two legislations are embodied together for achieving the purpose of the principal Act. Keeping in   view   that   we   are   construing   a   federal Constitution,   distribution   of   legislative   powers between   the   Centre   and   the   State   is   of   great significance. Serious attempt was made to convince the Court that the doctrine of pith and substance has a very restricted application and it applies only to   the   cases   where   the   court   is   called   upon   to examine the enactment to be ultra vires on account of legislative incompetence. 174.  We are unable to persuade ourselves to accept this proposition. The doctrine of pith and substance finds its origin from the principle that it is necessary to  examine  the   true  nature  and  character   of  the legislation to know whether it falls in a forbidden sphere. This doctrine was first applied in India in Prafulla Kumar Mukherjee  v.  Bank of Commerce Ltd., (1946­47) 74 IA 23 : AIR 1947 PC 60. The principle has been applied to the cases of alleged repugnancy and we see no reason why its application cannot be extended even to the cases of present kind which ultimately   relates   to   statutory   interpretation founded on source of legislation.” 99.  We find that 'banking' relating to co­operatives can be included within the purview of Entry 45 of List I, and it cannot be said to be over inclusion to cover provisions of recovery by co­operative banks in the SARFAESI Act. It cannot be said to be over­inclusion on the anvil of the principles laid down by this Court.  154 100. Learned Counsel on behalf of appellants argued that notification dated 28.1.2003 is   ultra vires  and beyond the purview of the parent statute,   i.e. ,   the   SARFAESI   Act.     The   amendment   is   colourable legislation, and it encroaches upon a field outside its scope and is also an indirect method of achieving the result of bringing 'co­operative banks' within the purview of the SARFAESI Act and RDB Act, 1993 and is an attempt to regulate entities expressly excluded by Entry 43 of List I.   Reliance has been placed on   K.C. Gajapati Narayan Deo (supra), in which it was held: “(9) It may  be made clear at the outset  that  the doctrine of colourable legislation does not  involve any question of ‘bona fides’ or ‘mala fides’ on the part of the legislature. The whole doctrine resolves itself into the question of competency of a particular legislature   to   enact   a   particular   law.   If   the legislature is competent to pass a particular law, the motives which impelled it to act are really irrelevant. On   the   other   hand,   if   the   legislature   lacks competency, the question of motive does not arise at all. Whether a statute is constitutional or not is thus always   a   question   of   power   Vide   Cooley’s Constitutional   Limitations,   Vol.   1,   p.379.   A distinction,   however,   exists   between   a   legislature which   is   legally   omnipotent   like   the   British Parliament   and   the   laws   promulgated   by   which could   not   be   challenged   on   the   ground   of incompetence, and a legislature which enjoys only a limited or a qualified jurisdiction. If   the   Constitution   of   a   State   distributes   the legislative powers amongst different bodies, which have to act within their respective spheres marked out   by   specific   legislative   entries,   or   if   there   are limitations on the legislative authority in the shape of   fundamental   rights,   questions   do   arise   as   to whether the legislature in a particular case has or has   not,   in   respect   to   the   subject­matter   of   the 155 statute or in the method of enacting it, transgressed the   limits   of   its   constitutional   powers.   Such transgression may be patent, manifest or direct, but it may also be disguised, covert and indirect and it is to this latter class of cases that the expression “colourable legislation” has been applied in certain judicial pronouncements. The idea conveyed by the expression is that although apparently a legislature in   passing   a   statute   purported   to   act   within   the limits of its powers, yet in substance and in reality it transgressed these powers, the transgression being veiled by what appears, on proper examination, to be a mere pretence or disguise. As was said by Duff, J. in — ‘ Attorney­General for Ontario   v.   Reciprocal Insurers’ , 1924 A C 328 at p. 337 (B): “Where the law making authority is of a limited or qualified   character   it   may   be   necessary   to examine  with some  strictness the substance of the   legislation   for   the   purpose   of   determining what is that the legislature is really doing.” In other words, it is the substance of the Act that is   material   and   not   merely   the   form   or   outward appearance, and if the subject­matter in substance is something which is beyond the powers of that legislature to legislate upon, the form in which the law is clothed would not save it from condemnation. The   legislature   cannot   violate   the   constitutional prohibitions   by   employing   an  indirect   method.   In cases like these, the enquiry must always be as to the   true   nature   and   character   of   the   challenged legislation and it is the result of such investigation and not the form alone that will determine as to whether or not it relates to a subject which is within the power of the legislative authority — ‘Vide 1924 A C   328   p.   337   (B)’.   For   the   purpose   of   this investigation the court could certainly examine the effect of the legislation and take into consideration its   object,   purpose   or   design   —   ‘Vide   Attorney­ General for Alberta v. Attorney­General for Canada’, 1939 A C 117 at p. 130 (C). But these are only relevant   for   the   purpose   of   ascertaining   the   true character and substance of the enactment and the class   of   subjects   of   legislation   to   which   it   really belongs and not for finding out the motives which induced the legislature to exercise its powers. 156 It is said by Lefroy in his well­known work on Canadian Constitution that even if the legislature avow on the face of an Act that it intends thereby to legislate in reference to a subject over which it has no jurisdiction, yet if the enacting clauses of the Act bring   the   legislation   within   its   powers,   the   Act cannot   be   considered   ‘ultra   vires’   See   Lefroy   on Canadian Constitution page 75.” (emphasis supplied) By   applying   the   aforesaid   principle,   the   provision   in question/notification cannot be said to be colourable legislation. 66 101. In  State of Tamil Nadu and Ors. v. K. Shyam Sunder and Ors. , the   concept   of   colourable   legislation   was   considered   and   it   was observed that the doctrine of malafides does not involve any question of bonafide or malafide on the part of the legislature, and the Court is concerned   with   a   limited   issue   of   competence   of   the   particular legislature to enact a particular law.   The motive of the legislature while enacting a law is inconsequential.  It was observed: “  It has consistently been held by this Court that 37. the   doctrine   of   mala   fides   does   not   involve   any question of bona fide or mala fide on the part of legislature as in such a case, the Court is concerned to a limited issue of competence of the particular legislature   to   enact   a   particular   law.   If   the legislature   is   competent   to   pass   a   particular enactment, the motives which impelled it to an act are   really   irrelevant.   On   the   other   hand,   if   the legislature lacks competence, the question of motive does not arrive at all. Therefore, whether a statute is constitutional or not is, thus, always a question of power of the legislature to enact that statute. Motive of   the   legislature   while   enacting   a   statute   is inconsequential:   “Malice   or   motive   is   beside   the point,   and   it   is   not   permissible   to   suggest parliamentary incompetence on the score of mala 66 (2011) 8 SCC 737 157 fides.” The legislature, as a body, cannot be accused of having passed a law for an extraneous purpose. This kind of “transferred malice” is unknown in the field of legislation. (See  K.C. Gajapati Narayan Deo  v. State of Orissa , AIR 1953 SC 375,  STO  v.  Ajit Mills Ltd.,   (1977) 4 SCC 98, SCC p. 108, para 16,   K. Nagaraj  v.  State of A.P ., (1985) 1 SCC 523,  Welfare   v.   (2003) 9 SCC 358 Assn., A.R.P. Ranjit P. Gohil,   and   State   of   Kerala   v.   Peoples   Union   for   Civil Liberties , (2009) 8 SCC 46).” We find that  the SARFAESI Act qualifies the test of legislative competence, as well as the definition, cannot be said to be colourable piece or over­inclusive or beyond the competence of the Parliament. Resultantly, we answer the reference as under: 102. (1)(a) The   co­operative   banks   registered   under   the   State legislation and multi­State level co­operative societies registered under the MSCS Act, 2002 with respect to 'banking' are governed by the legislation relatable to Entry 45 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India.  (b)   The   co­operative   banks   run   by   the   co­operative   societies registered under the State legislation with respect to the aspects of  'incorporation, regulation and winding up', in particular, with respect to the matters which are outside the purview of Entry 45 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India, are governed by the said legislation relatable to Entry 32 of List II of the Seventh Schedule of the Constitution of India. 158 (2) The co­operative banks involved in the activities related to banking are covered within the meaning of 'Banking Company' defined under Section 5(c) read with Section 56(a) of the Banking Regulation Act, 1949, which is a legislation relatable to Entry 45 of List I. It governs the aspect of 'banking' of co­operative banks run by the co­operative societies.  The co­operative banks cannot carry on any activity without compliance of the provisions of the Banking Regulation Act, 1949 and any other legislation applicable to such banks relatable to 'Banking' in Entry 45 of List I and the RBI Act relatable to Entry 38 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India. (3)(a) The   co­operative   banks   under   the   State   legislation   and multi­State co­operative banks are ‘banks’ under section 2(1)(c) of Securitisation   and   Reconstruction   of   Financial   Assets   and Enforcement of Security Interest Act, 2002.   The recovery is an essential   part   of   banking;   as   such,   the   recovery   procedure prescribed under section  13 of the SARFAESI Act, a legislation   relatable   to   Entry   45     List   I   of   the   Seventh   Schedule   to   the Constitution of India, is applicable. (3)(b) The Parliament has legislative competence under Entry 45 of List I of the Seventh Schedule of the Constitution of India to provide additional procedures for recovery under section 13 of the 159 Securitisation   and   Reconstruction   of   Financial   Assets   and Enforcement of Security Interest Act, 2002 with respect to co­ operative   banks.     The   provisions   of   Section   2(1)(c)(iva),   of Securitisation   and   Reconstruction   of   Financial   Assets   and Enforcement of Security Interest Act, 2002, adding “ ex abundanti ”, ‘a multi­State co­operative bank’ is not   as well cautela ultra vires as the notification dated 28.1.2003 issued with respect to the co­ operative banks registered under the State legislation.   The civil appeals, writ petitions and the pending applications, if any, are disposed of accordingly. No costs.        ..............................J.   (Arun Mishra)                   ...............................J.   (Indira Banerjee) ...............................J. (Vineet Saran)                 ...............................J. (M.R. Shah) New Delhi;               ...............................J. May 05, 2020.       (Aniruddha Bose)