NISHA PRIYA BHATIA vs. SHASHI PRABHA

1 REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO. 2365 OF 2020 (Arising out of SLP (Civil) No. 2307 of 2019) Nisha Priya Bhatia   ...Appellant Versus Union of India & Anr.      ...Respondents WITH CRIMINAL APPEAL NO. 413 OF 2020 (Arising out of SLP (Crl.) No. 10668 of 2015) WRIT PETITION (CRIMINAL) NO. 24 OF 2012 WRIT PETITION (CRIMINAL) NO. 1 OF 2016 J U D G M E N T A.M. Khanwilkar, J. 1. This lis throws up questions regarding striking a legal balance between the State­citizen intercourse in the context of relationship of Signature Not Verified an employer and employee.   The nature of employment under the Digitally signed by DEEPAK SINGH Date: 2020.04.24 13:44:46 IST Reason: umbrella of the State is complex and is often determinative of the 2 nature of duty to be performed and the rights to be enjoyed by those must   be   correlated   thereto.     To   wit,   higher   the   position   and responsibilities, the extent and quality of individual rights ought to be inversely proportional in the larger public interest.   Thereby giving rise to situations like the present case wherein the ultimate balance between   security   of   a   State   organisation   dealing   with   sensitive matters of security of the nation and individual interest of a person employed thereat as an intelligence officer, is being put to a legal scrutiny in light of the fundamental constitutional values of justice, liberty, equality and fraternity. 2. This   common   judgment   shall   dispose   of   all   the   four   cases pertaining to and emanating from the action of compulsory retirement of the appellant under Rule 135 of the Research and Analysis Wing (Recruitment, Cadre and Services) Rules, 1975 (for short, “the 1975 Rules ” ) on the ground of “exposure”.   Civil Appeal No. 2365/2020 arising out of SLP(C) No. 2307/2019 has been dealt with as lead matter involving the main grievance of the appellant. Civil Appeal No. 2365/2020 @ SLP (Civil) No. 2307 of 2019 3. Leave granted. 3 4. The primary challenge is to the judgment dated 7.1.2019 (for short, ‘the impugned judgment’) passed in W.P. (C) No. 2735 of 2010 filed by the respondents, whereby the High Court of Delhi at New Delhi (for short, ‘the High Court’) upheld the order of compulsory retirement   of   the   appellant,   thereby   reversing   the   order   dated 16.3.2010 passed by the Central Administrative Tribunal (for short, ‘the   Tribunal’)   in   O.A.   No.   50   of   2010   quashing   the   order   of compulsory retirement and directing reinstatement of the appellant back in service. 5. Briefly stated, on 22.2.1988, the appellant joined the Research & Analysis Wing (for short “the Organisation” or “the Department”) as “Directly Recruited” under the Research & Analysis Service (RAS). She   was   assigned   various   portfolios   during   the   term   of   service including the post of Director, Training Institute (Gurgaon) where she remained posted from 2.7.2004 to August, 2007.   On 3.8.2007, the appellant   was   posted   as   Director   at   Headquarters   in   New   Delhi. Whilst posted at Gurgaon and Delhi, the appellant had to interact with Shri Ashok Chaturvedi and Shri Sunil Uke respectively, who were working in the Organisation in various capacities at that time. On   7.8.2007,   the   appellant   filed   a   complaint   of   sexual 6. harassment against Shri Ashok Chaturvedi, working as Secretary (R) 4 ­ Incharge of the Organisation and Shri Sunil Uke, working as Joint Secretary in the Organisation at that time.  The appellant alleged that the charged officers subjected her to harassment by asking her to join the sex racket running inside the Organisation for securing quicker promotions   and   upon   refusal   to   oblige,   she   was   subjected   to persecution.   Thus began the series of allegations regarding acts of commission and omission which culminated into litigation continuing upto the present batch of four cases. The   Organisation   responded   to   the   allegations   of   sexual 7. harassment after a gap of almost three months by constituting a Complaints Committee in accordance with the guidelines laid down in 1 Vishaka   and   Others   vs.   State   of   Rajasthan   and   Others   and appointed Ms. Shashi Prabha, a female officer in the Organisation, as Chairperson   of   a   three­member   Complaints   Committee.   The Complaints Committee so constituted did not consist of a “third party as a representative of an NGO or other body who is familiar with the issue of sexual harassment”, as predicated by the guidelines given in  (supra).  Resultantly, the Committee was re­constituted on Vishaka 1.11.2007 with the addition of Dr. Tara Kartha, Director, National Security Council Secretariat (NSCS). 1 (1997) 6 SCC 241 5 8. It is noteworthy that, despite multiple reminders, the appellant refused to participate in the stated proceedings before the Committee and cited the following reasons for such refusal: (i)  Need   to   constitute   the   Departmental Committee as per  Vishakha  guidelines; and, (ii)  The   committee   had   no   mandate   to   proceed against Shri Ashok Chaturvedi, as Chairperson of the committee was not senior enough to inquire into allegations against him. 9. The departmental Complaints Committee, in its  ex­parte  report, concluded that no allegations of sexual harassment could be proved against   Shri   Sunil   Uke.     This   report   was   followed   by   a   ‘widely reported’ incident at the Prime Minister’s Office (for short, “the PMO”) where   the   appellant   reportedly   attempted   to   commit   suicide   on 19.8.2008.  We are not required to dilate on the factual aspect of this incident at the PMO, but for the purpose of present litigation, suffice it to mention that due to this incident, the name and designation of the appellant was widely reported in the media.  Further, the criminal case against the appellant evolving out of this incident came to be dropped   vide   order   dated   21.9.2013   passed   by   the   Metropolitan Magistrate, Patiala House Courts, New Delhi. 10. It was in the aftermath of this incident that another committee was constituted by the then Prime Minister under the Chairmanship 6 of Ms. Rathi Vinay Jha, a retired officer of the Indian Administrative Service to look into the complaints against Shri Ashok Chaturvedi. The   Committee   dealt   with   two   aspects   of   allegations   against   Shri Ashok Chaturvedi – firstly, allegation of not acting in accordance with the   Vishaka   (supra) Guidelines on receipt of the complaint of the appellant; secondly, allegations of actually indulging in acts falling within the ambit of sexual harassment.   We, at this juncture, are concerned   only   with   the   former   allegation,   that   is,   the   lapse committed by the Secretary (R) to act in accordance with the elaborate Guidelines passed by this Court in  Vishaka  (supra).  For, Rathi Vinay Jha Committee concluded the enquiry with the finding that no case of sexual harassment of the appellant at the hands of her colleagues was made out on the basis of evidence on record.   However, the Committee recorded a series of crucial observations.  The same shall be   adverted   to   at   an   appropriate   stage   in   the   later   part   of   this judgment. 11. Furthermore, in the aftermath of the above­mentioned incident at   PMO,   the   Cabinet   Secretariat,   through   the   Press   Information Bureau, released a press note dated 19.8.2008 carrying the title “ Fact Sheet on Suicide Attempt by Ms. Nisha Priya Bhatia ”.  This press note carried information pertaining to the incident, her complaints against 7 her colleagues within the Department and the state of her mental health and psychological condition.   It is pertinent to note that the observations regarding the disturbed mental state of the appellant were based on an ‘informal opinion’ sought by Secretary (R) from the Head of the Department of Psychiatry, All India Institute of Medical Sciences (AIIMS).  Notably, this press note dated 19.8.2008 has been quashed by this Court in W.P. (Crl.) No. 24 of 2012, vide order dated 15.12.2014,   as   being   in   gross   violation   of   human   rights   and individual dignity  of the  appellant.  The relevant part of  the  order notes thus: “On proper appreciation of the aforesaid, it can definitely be stated that the foundation and the fulcrum on which the press note was issued has no basis. The press note, as we perceive, creates a concavity in the reputation of a citizen and   indubitably   against   an   officer   whatever   rank   he/she holds. There was no reason to issue a press note. We can understand that the press note is issued that a crime has been   registered   against   the   person   concerned   as   it   is   a cognizable crime but we cannot appreciate issuance of such a   press   note   which   affects   the   dignity,   reputation   and privacy of an officer.  In   view   of   the   aforesaid,   we   quash   the   press   note   dated 19.08.2008. Needless to emphasise, when we quash a press note or anything, it does not exist in the eye of law and it has to be understood that it had never existed for any purpose at any point of time.” 12. The   incident   dated   19.8.2008   at   the   PMO   had   attracted immense media attention across national and international portals and culminated into a series of media reports whereby the appellant’s identity, including her association with the Organisation, became a 8 subject of public discourse.  This incident acted as the pivot around which subsequent events of exposure took shape, eventually leading to the ‘exposure’ of the appellant within the ambit of Rule 135.   In light of aforementioned developments, the appellant was declared as “exposed”.     This   exposure,   furthermore,   led   the   respondents   to declare the appellant as unemployable, having regard to the nature of work of the  Organisation of  which  confidentiality  and   secrecy are inalienable elements. The   declaration   of   unemployability   of   the   appellant   due   to 13. exposure as an intelligence officer was made by way of an order of compulsory retirement dated 18.12.2009 passed under Rule 135 of the 1975 Rules.  The appellant took exception to this order before the Tribunal   in   O.A.   No.   50/2010   on   the   grounds   of   mala   fides   and manifest   arbitrariness   in   the   actions   of   the   respondents.   The appellant’s challenge to this order was upheld by the Tribunal and, vide order dated 16.3.2010, reinstatement of the appellant back in service was directed.  The Tribunal had observed thus: “ 15.  We   had   gone   through   the   materials   that   had   been placed   by   the   parties.   After   hearing   them,   we  are  of  the confirmed opinion that the applicant has been treated with a large   doze   of   arbitrariness   and   her   statutory   as   well   as constitutional rights stand violated. Resort to Rule 135 (1)(a) could not have been supported. Resultantly, we are of the view that the applicant is entitled to the reliefs as might be admissible, namely, reinstatement. We may give below our reasons for coming to the said conclusion.” 9 14. After the retirement of the appellant, the provisional pension of the appellant was fixed under Rule 69 of CCS (Pension) Rules,1972 (for short, ‘the Pension Rules’) vide order dated 10.5.2010 with effect from   the   date   of   retirement   till   regularization   of   her   period   of unauthorized absence from 29.8.2008 to 26.11.2009.  The provisional pension was authorized on the last pay drawn by her on 28.8.2008. Thereafter, the period of unauthorized absence was regularized by the High Court vide order dated 21.10.2013 passed in W.P. (C) No. 3704 of 2012, as upheld by this Court in S.L.P. (Civil) C.C. No. 6762 of 2014, thereby entitling the appellant to complete pension benefits with effect from 19.12.2009. 15. Be that as it may, the Tribunal held that the order of compulsory retirement was violative of Articles 14 and 311 of the Constitution and fell short of declaring Rule 135 as unconstitutional.  It was content with the following words: “20. …..A   subsidiary   rule,   we   feel,   is   insufficient   to annihilate   the   guaranteed   rights   as   are   available   to   an officer, who had put in considerable years of service. As we have found that the applicant has been denied protection of law, which is a fundamental right under Article 14 of the Constitution,   it   may   not   be   necessary   for   us   to   further deliberate on the constitutionality of Rule 135 (1)(a) of the R&AW (RCS) Rules or declare that the rule invoked is void, since it operates to contravene clause (2) of Article 311.” 10 16. The aforementioned order of the Tribunal was impugned by the respondents in W.P. (C) 2735/2010 before the High Court, wherein the High Court, by an elaborate judgment, reversed the decision of the Tribunal vide impugned judgment dated 7.1.2019 and upheld the order of compulsory retirement issued under Rule 135.  The challenge to the constitutional validity of Rule 135 of the 1975 Rules was also examined and negatived by the High Court.  At the outset, we deem it apposite to deal with the issue whether Rule 135 of 1975 Rules could be assailed as unconstitutional. Submissions re: Constitutionality of Rule 135 It has been contended by the appellant before us that Rule 135 17. is in direct contravention of Article 311 of the Constitution which deals   with   “ dismissal,   removal   or   reduction   in   rank   of   persons employed in civil capacities under the Union or the State ”, as the stated Rule   modifies   that   right   to   the   detriment   of   the   employee.     In extension of the same argument, it has been contended that failure to follow   the   procedural   safeguards   prescribed   under   Article   311 amounts   to   a   denial   of   equal   protection   of   law   to   the   appellant, thereby violating Article 14 of the Constitution.  Furthermore, it has also been argued that Rule 135 cannot be saved by Article 309 of the Constitution, as Article 309 covers a separate field of recruitment and 11 conditions of service of public servants, whereas the legal procedure to be followed during the termination of service is exclusively covered by Article 311 of the Constitution.  Additionally, the stated Rule 135 suffers from the vice of vagueness. 18. To buttress this submission, the appellant has placed reliance on the principles expounded by this Court on voidness of enactments 2 in   in the following terms: Kartar Singh vs. State of Punjab “130. It is the basic principle of legal jurisprudence that an enactment is void for vagueness if its prohibitions are not clearly defined. Vague laws offend several important values. It is insisted or emphasised that laws should give the person of ordinary  intelligence a reasonable opportunity to know what is prohibited, so that he may act accordingly. Vague laws may trap the innocent by not providing fair warning. Such a law impermissibly delegates basic policy matters to policemen and also judges for resolution on an ad hoc and subjective basis, with the attendant dangers of arbitrary and discriminatory application. More so uncertain and undefined words deployed inevitably lead citizens to “steer far wider of the unlawful zone ... than if the boundaries of the forbidden areas were clearly marked.” 19. In further submissions, the appellant has also grounded her arguments against the constitutionality of the Rule on the basis of the Tribunal’s   observation   that   the   Rule   does   not   provide   for   its publication nor satisfies the cardinal requirement of fair play of prior notice about the existence of such Rules to the employees serving in the Organisation. It is urged that the appellant was not aware of the 2 (1994) 3 SCC 569 12 existence of the rule and even after procuring the copy of the rule, she was required to keep it as a secret.   The respondents, on the other hand, have submitted that Article 20. 311 of the Constitution has no application to a case of compulsory or premature retirement, as Article 311 is confined to cases involving dismissal, removal or reduction in rank.   Stated in a nutshell, the respondents contend that Article 311 is attracted in cases involving termination   as   a   punishment.     Whereas,   an   order   of   compulsory retirement under Rule 135 of the 1975 Rules,  per se , does not entail a punishment. The respondents have also submitted that the power under Rule 21. 135 to retire compulsorily flows from the proviso to Article 309 of the Constitution, dealing with the conditions of service; and Article 310, dealing with the doctrine of pleasure.   It is further submitted that Rule   135,   being   a   provision   for   compulsory   retirement,   does   not involve any penal consequence as is the case of Fundamental Rule 56(j) (for short “ FR 56(j) ”).   Additionally, reliance is placed on the exposition of this Court in   Union of India vs. Col. J.N. Sinha & 3 in the following terms: Anr.   “9. Now coming to the express words of Fundamental Rule 56(j), it says that the appropriate authority has the absolute 3 1970 (2) SCC 458 13 right to retire a government servant if it is of the opinion that it is in the public interest to do so. The right conferred on the appropriate authority is an absolute one. That power can be exercised subject to the conditions mentioned in the rule, one of which is that the concerned authority must be of the opinion that it is in public interest to do so. If that authority bona fide forms that opinion, the correctness of that opinion cannot be challenged before courts. It is open to an aggrieved party to contend that the requisite opinion has not been formed or the decision is based on collateral grounds or that it is an arbitrary decision……..  One of the conditions of the 1st respondent's service is that the government can choose to retire him any time after he completes fifty years if it thinks that it is in public interest to do so. Because of his compulsory retirement he does not lose any of the rights acquired by him before retirement. Compulsory retirement involves no civil consequences. The aforementioned rule 56(j) is   not   intended   for   taking   any   penal   action   against   the government servants. That rule merely embodies one of the facets of the pleasure doctrine embodied in Article 310 of the Constitution.   Various   considerations   may   weigh   with   the appropriate authority while exercising the power conferred under the rule. In some cases, the government may feel that a   particular   post   may   be   more   usefully   held   in   public interest by an officer more competent than the one who is holding. It may be that the officer who is holding the post is not inefficient but the appropriate authority may prefer to have a more efficient officer. It may further be that in certain key   posts   public   interest   may   require   that   a   person   of undoubted ability and integrity should be there. There is no denying the fact that in all organizations and more so in government organizations, there is good deal of dead wood, it is in public interest to chop off the same. Fundamental Rule 56(j) holds the balance between the rights of the individual government servant and the interests of the public. While a minimum service is guaranteed to the government servant, the government is given power to energise its machinery and make it more efficient by compulsorily retiring those who in its opinion should not be there in public interest.” Analysis of submissions and conclusions in Impugned Judgment In   the   impugned   judgment,   the   argument   against   non­ 22. publication of Rule 135 of the 1975 Rules and subsequent inability of 14 the appellant to acquire notice thereof was rejected in the following words: “61. It is undoubtedly true that there are some authorities (B.K. Srinivasan & Another vs. State of Karnataka AIR 1987 SC 1054 being one such), which indicate that a norm should be published for it to operate. However, in the present case a peculiar situation has arisen, inasmuch as the organization­ R&AW is involved in intelligence work; during arguments, its counsel preferred to refer it as a wing under the Cabinet Secretariat.   Publication   of   the   conditions   of   service, organizational structure and possibly letting out the work flow of different officers and employees, was perceived as a compromise of the confidentiality that the organization fights to maintain at all times. Given these compulsions, this court is of the opinion that the wide kind of publicity of R&AW’s cadre structure was not in public interest. What is apparent from the record, however is that the applicant was aware of the rule and did not state in her application to CAT that she was kept in the dark; what is stated in the application made – challenging the rule is that for the first time, she became aware at the time of her compulsory retirement and that the rules were kept under lock and key. The UOI’s response is that “Rules of 1975 are kept in all the offices of R&AW, all over the country and in different sections of the Head Quarters. All officials of R&AW have access to these Rules;   however   the   same   are   not   available   to   the public in general as they are secret.” 62. It seems from the above facts that the petitioner was aware   of   the   Rules,   especially   Rule   135.   She   chose   to challenge it in a separate writ petition, much after the order of   compulsory   retirement.   Though   estoppel   on   this   score cannot be invoked, the court is of opinion that the lack of publicity to the rule cannot be a valid ground, given the character of R&AW and the compulsions that impelled it not to publish the said rule.” 23. The challenge to the constitutional validity of Rule 135 is further based on an apprehension of abuse due to the usage of vague and open­ended   terms   like   “exposed”   and   “security”.   The   High   Court, 15 4 relying upon   Union of India & Anr. vs. Tulsiram Patel , rejected the attribution of words like ‘vague’ and ‘open­ended’ to the term “security of the State”.  The High Court construed the meaning of this term, in reference to the following dictum in  Tulsiram Patel  (supra): “141 …The expression “security of the State” does not mean security of the entire country or a whole State. It includes security of a part of the State. It also cannot be confined to an   armed   rebellion   or   revolt.   There   are   various   ways   in which security of the State can be affected. It can be affected by   State   secrets   or   information   relating   to   defence production   or   similar   matters   being   passed   on   to   other countries,   whether   inimical   or   not   to   our   country,   or   by secret   links   with   terrorists.   It   is   difficult   to   enumerate various ways in which security of the State can be affected. The way in which security of the State is affected may be either open or clandestine…..” 24. The Court reiterated that R&AW is an organization engaged in intelligence activities that concern security interests of the nation and thus, the width of the expression “security of the State” ought to be perceived   in   light   of   the   specific   activities   undertaken   by   the Organisation.   In this context, the impugned judgment, in para 65, records thus: “65. The   applicant’s   arguments   are   that   the   expression “security” is a vague term and does not have any meaning. It is argued by her that the use of the term without the use of any other expression renders it vague and capable of misuse. In this context, the court would reiterate that the R&AW is an organization concededly engaged in intelligence activities that concern security interests of the nation. In the absence of   any   other   expression,   the   natural   meaning   of   the expression “security” would be – in the context of Rule 135 if 4 (1985) 3 SCC 398 16 the activities of the employee or the officer are such that it is considered   reasonably   as   a   threat   to   the   security   of   the organization   or   the   country,   the   Rule   can   apply.   In   this context, the above observations in Tulsi Ram Patel (supra) are relevant. The court had underlined that it is difficult to enumerate the various ways in which the security of the State can be affected. The court had also highlighted that security  of the State included the security of part  of the State. If one sees these observations in the context of the fact that members of the R&AW are covered by Article 33 of the th Constitution   (as   amended   by   the   50   Amendment   Act, 1984), it is obvious to the court that any act, to fall within the mischief of Rule 135, should be of such nature as to pose a threat to the security of the nation or security of R&AW.   Furthermore,   the   organization   comprises   of   its members and personnel. Therefore, if in a given case, any member  of  R&AW   indulges   in   behaviour   that   is   likely   to prejudice its overall morale or lead to dissatisfaction, it may well constitute a threat to its security.” 25. In order to further assail the constitutionality of Rule 135 of the 1975 Rules, a challenge was raised by the appellant against the term “exposure” on the ground of vagueness and open­endedness.  While dealing   with   this   objection,   the   High   Court   adopted   a   plain interpretation   of   the   expression   and   rejected   the   objection   in   the following terms: “66.   As   regards,   the   applicant’s   objection   to   the   term “exposure”,   here   again   upon   a   plain   interpretation,   it   is evident that if the identity of any member of R&AW, which ought   not   to   be   known   widely,   is   so   made   known   or published, and that incident or rationale is a cause of threat – real or apprehended, to its security or the security of its personnel   or   the   security   of   the   state,   the   rule   can   be attracted. It is difficult to visualize the various situations in which exposure of R&AW personnel might lead to a security threat. For instance, identity of someone, who is known to head a senior position, per se, may not pose a threat to the security   or   to   R&AW.   However,   the   disclosure   of   identity through   any   incident,   of   its   officers   who   are   involved   in sensitive functions or operations, in any manner whatsoever, can lead to compromise of the security of R&AW or the state. 17 One of the ways this can happen is that if the truth of such an individual is known, he or she can be open to scrutiny by forces hostile and on occasions even subjected to threats which   might   lead   to   disclosures­   voluntary   or   otherwise­ with regard to the secrets of the organization which can be a threat to the security of the country. Therefore, the use of the expressions “security” and “exposure”, are not vague or arbitrary   but,   having   regard   to   the   context   and   the underlying  objectives   of  the  R&AW,   mean  security   of  the State or security of R&AW and exposure of the identity of the concerned individual.”   Determination of the challenge to constitutionality Article 13 of the Constitution would get attracted if any law is 26. inconsistent with or in derogation of the fundamental rights. In that case, such a law would be void to the extent of inconsistency.   By virtue   of   clause   (3),   the   word   “law”,   used   in   Article   13,   also encompasses a statutory “rule” and thus the constitutionality of Rule 135,  as   being   violative   of   Article   14   read   with   Article   311,   could legitimately be tested on the anvil of standard tenets for determining the constitutionality of statutes. 27. Article 311 of the Constitution is a manifestation of the essential principles   of   natural   justice   in   matters   of   dismissal,   removal   or reduction in rank of public servants and imposes a duty upon the Government   to   ensure   that   any   such   decision   against   the   public servant is preceded by an inquiry, coupled with an opportunity of being heard and making a representation against such decision.  The 18 abovementioned   principles   of   natural   justice   are   also   generally implicit under Article 14, as a denial of the same to the public servant in question would taint the decision with the vice of arbitrariness and deprive the public servant of equal protection of the law.  Article 311 reads thus: “Article 311 ­ Dismissal, removal or reduction in rank of persons employed in civil capacities under the Union or (1)  No   person   who   is   a   member   of   a   civil a State.­   service of the Union or an all India service or a civil service of a State or holds a civil post under the Union or a State shall be dismissed or removed by an authority subordinate to that by which he was appointed. (2)  No   such   person   as   aforesaid   shall   be   dismissed   or removed or reduced in rank except after an inquiry in which he has been informed of the charges against him and given a reasonable opportunity of being heard in respect of those charges: Provided that  where it  is proposed after  such  inquiry, to impose upon him any such penalty, such penalty may be imposed on the basis of the evidence adduced during such inquiry and it shall not be necessary to give such person any opportunity   of   making   representation   on   the   penalty proposed: Provided further that this clause shall not apply­ (a) where a person is dismissed or removed or reduced in rank on the ground of conduct which has led to his conviction on a criminal charge; or (b)   where   the   authority   empowered   to   dismiss   or remove a person or to reduce him in rank is satisfied that for some reason, to be recorded by that authority in writing, it is not reasonably practicable to hold such inquiry; or (c) where the President or the Governor, as the case may be, is satisfied that in the interest of the security of the State it is not expedient to hold such inquiry. (3)  If,   in   respect   of   any   such   person   as   aforesaid,   a question arises whether it is reasonably practicable to hold such   inquiry   as  is  referred  to  in  clause   (2),  the  decision 19 thereon of the authority empowered to dismiss or remove such person or to reduce him in rank shall be final.” 28. For further analysis, it is also apposite to advert to the text of Rule 135 of the 1975 Rules, which reads as follows: 135. Terminal benefits on compulsory retirement : " (1)  Any officer of the Organization may be compulsorily retired on any of the following grounds namely (a) his being exposed as an intelligence officer or his becoming   unemployable   in   the   Organization,   for reasons of security, or (b)   disability   or   injuries   received   by   him   in   the performance of his duties. (2)  On the retirement of an officer under sub­rule (1), he may be granted (i) pension based on the emoluments which he would have   drawn   had   he   remained   in   service   until   the normal age of superannuation and earned promotion, other than promotion by selection, due to him under these rules or  the maximum  emoluments he would have drawn in the grade in which he was permanent or regularly appointed at the time of his retirement had he continued to serve in that grade till the age of superannuation,   provided   that   in   no   case   such pension   shall   be   less   than   twelve   hundred   and seventy­five rupees. (ii) Family pension and death­cum­retirement gratuity admissible under the rules for the time being in force. (3)  In   addition   to   the   pension,   death­cum­retirement gratuity and family pension admissible under sub­Rule (2), the person concerned may also be paid a resettlement grant not exceeding twelve times the monthly pay drawn by him immediately before his compulsory retirement. (4)  The Head of Organization may at his discretion permit the officer concerned to exchange the entire pension due to him under sub­rule (2) for a lump­sum which shall be equal to   the   commuted   value   of   that   amount   admissible   to   a person   retiring   on   attaining   the   normal   age   of superannuation.” 20 29. A perusal of the text of Article 311 reveals that this Article comes into operation when a public servant is being subjected to dismissal, removal or reduction in the rank. The usage of words “dismissal”, “removal” or “reduction in rank” clearly points towards an intent to cover situations where a public servant is being subjected to a penal consequence.    Thus,   until  and   unless   the   action  taken  against  a public   servant   is   in   the   nature   of   punishment,   the   need   for conducting an inquiry coupled with the grant of an opportunity of being heard, as envisaged under Article 311, does not arise at all. Succinctly put, the action contemplated against the public servant must assume the character of ‘punishment’ in order to attract the safeguards under Article 311.  The policy, object and scope of Article 311   has   been   clarified   by   this   Court   in   State   of   Bombay   vs. 5 Saubhagchand M. Doshi , wherein the Court observed thus: “10. Now, the policy underlying Article 311(2) is that when it is proposed to take action against a servant by way of punishment and that will entail forfeiture of benefits already earned by him, he should be heard and given an opportunity to show cause against the order. But that consideration can have   no   application   where   the   order   is   not   one   of punishment   and   results   in   no   loss   of   benefits   already accrued, and in such a case, there is no reason why the terms of employment and the rules of service should not be given effect to. Thus, the real criterion for deciding whether an   order   terminating   the   services   of   a   servant   is   one   of dismissal or removal is to ascertain whether it involves any loss   of   benefits   previously   earned.   Applying   this   test,   an order   under   Rule   165­A   cannot   be   held   to   be   one   of 5 AIR 1957 SC 892 21 dismissal or removal, as it does not entail forfeiture of the proportionate pension due for past services.” 30. The question is: whether the action taken under Rule 135 of  the 1975 Rules   is in the nature of  penalty  or a dismissal clothed as compulsory retirement so as to attract the safeguards under Article 311 of the Constitution?  The real test for this examination is to see whether   the   order   of   compulsory   retirement   is   occasioned   by   the concern of unsuitability or as a punishment for misconduct.  In the present   case,   the   appellant   has   been   subjected   to   the   order   of compulsory retirement simpliciter, and no action in the nature of dismissal, removal or reduction in rank, as envisaged under Article 311, has been taken against the appellant.   In   Saubhagchand M. (supra), the distinction between an order of dismissal and that Doshi    of compulsory retirement was expounded in the following terms: “9. …..Under   the   rules,   an   order   of   dismissal   is   a punishment laid on a Government servant, when it is found that he has been guilty of misconduct or inefficiency or the like, and it is penal in character, because it involves loss of pension   which   under   the   rules   would   have   accrued   in respect of the service already put in. An order of removal also stands on the same footing as an order of dismissal, and involves the same consequences, the only difference between them being that while a servant who is dismissed is not eligible for re­appointment, one who is removed is.  An order of retirement differs both from an order of dismissal and an order of removal, in that it is not a form of punishment   prescribed   by   the   rules,   and   involves   no penal consequences, inasmuch as the person retired is entitled   to   pension   proportionate   to   the   period   of ” service standing to his credit. 22 6 31. This Court, in  , also State of U.P. vs. Sri Shyam Lal Sharma laid down various propositions regarding the implication and effect of the orders of compulsory retirement in the following terms:   “13.  The following propositions can be extracted from these decisions.   First,   in   ascertaining   whether   the   order   of compulsory retirement is one of punishment it has to be ascertained whether in the order of compulsory retirement there was any element of charge or stigma or imputation or any implication of misbehaviour or incapacity against the officer   concerned.   Secondly,   the   order   for   compulsory retirement will be indicative of punishment or penalty if the order will involve loss of benefits already earned. Thirdly, an order   for   compulsory   retirement   on   the   completion   of   25 years of service or an order of compulsory retirement made in the public interest to dispense with further service will not amount to an order for dismissal or removal as there is no element of punishment. Fourthly, an order of compulsory retirement will not be held to be an order in the nature of punishment or penalty on the ground that there is possibility of loss of future prospects, namely that the officer will not get his pay till he attains the age of superannuation, or will not get an enhanced pension for not being allowed to remain a few years in service and being compulsorily retired.” In the light of the settled legal position governing compulsory 32. retirement referred to above, let us embark upon the width of Rule 135 in order to address the challenge against it under Article 311 read with Article 14. The fundamental source of compulsorily retiring an employee is derived from the “doctrine of pleasure ”,  as accepted in India, which springs from Article 310 of the Constitution.  Rule 135 merely sets out certain grounds to act as quintessence for taking 6 (1971) 2 SCC 514 23 such decision and the source of power vests in Article 309 read with Article 310 of the Constitution.  Rule 135 has been carved out as a special provision and is premised on the doctrine of necessity.  This stand alone provision forms a small subset of the genus of Article 309 and deals strictly with cases of “exposure” of “intelligence officers” who   become   unemployable   in   the   Organisation   for   reasons   of security.     Sub­rule   (1)   of   Rule   135   indicates   that   an   order   of compulsory   retirement   could   be   passed   only   on   the   exhaustive grounds specified therein, that is – exposure as an intelligence officer or his becoming unemployable in the Organisation due to reasons of security   or   disability/injuries   received   by   an   officer   in   the performance   of   his   duties.     Thus   understood,   the   stipulation   is objective,   well­articulated   and   intelligible.     Moreover,   the   stated reason(s) make it amply clear that Rule 135 covers situations, the existence of which would have an adverse impact, direct or indirect, on the integrity of the Organisation if the officer is exposed as an intelligence officer and becomes unemployable in the Organisation for reasons of security.  A priori, it would neither be a case of misconduct or inefficiency or the like so as to attract penal consequences.  It is in no way a reflection on the employee regarding his conduct as such but solely on account of public interests in reference to the nature of 24 sensitivity of operations undertaken by the Organisation. Therefore, the   order   under   Rule   135   falls   in   line   with   the   first   proposition expounded in     (supra) and does not entail any charge, Shyam Lal stigma or imputation against the appellant.  33. To recapitulate, Rule 135 envisages a certain chronology and gets   triggered   when   an   intelligence   officer   stands   exposed   or   is rendered unemployable for reasons of (individual, organisational or national) security. The expressions “exposure”, “unemployability” and “security” constitute the key ingredients of this Rule and are to be understood in a chronological and natural order to discern their true essence and effect.  Further, it is pertinent to note that the grounds referred to in 34. Rule 135 nowhere contemplate it as a consequence of any fault or wrongful action on the part of the officer and unlike penal actions, do not stigmatise the outgoing officer or involve loss of benefits already earned by him and there is no element of punishment.  Sub­rules (2), (3) and (4) of Rule 135 reinforce this view as the same provide for appropriate benefits such as pension, gratuity, lump sum amount etc. for   the   public   servant   who   has   been   subjected   to   compulsory retirement.  Thus, the employee is not faced with any loss of benefits already   earned.   We   say   so   because   the   examination   of   the 25 characteristics of such a rule is not focussed around the motive or underlying   intent   behind   its   enactment,   rather,   it   lies   in   the consequence and effect of the operation of such a rule on the outgoing employee.  The rule does not result into a deprivation of the retired employee   of   any   benefit   whatsoever   in   lieu   of   such   order   of compulsory   retirement   and   thus,   attracts   no   stigma   or   any   civil consequence   to   the   retired   employee   for   his/her   future.   The invocation   of   this   Rule,   therefore,   falls   in   sync   with   the   second proposition in  (supra) which looks down upon any loss of Shyam Lal  profits in a non­stigmatic order of compulsory retirement. Succinctly put, a compulsory retirement without anything more does not attract Article 311(2).   We may usefully refer to   Dalip Singh vs. State of 7 8   and     to bring Punjab Union of India and Others vs. Dulal Dutt home the stated position of law. 35. To concretize further, we now advert to the third limb of the dictum in     (supra) that necessitates the absence of any Shyam Lal element of punishment in a just order of compulsory retirement. In order to undertake this examination, we deem it crucial to expound the true scheme and effect of rules governing the employees of the Organisation by making a brief reference to the decision in  Satyavir 7 AIR 1960 SC 1305 8 (1993) 2 SCC 179 26 9 Singh and Others vs. Union of India and Others ,   wherein this Court upheld the dismissal of two employees of the Organisation on the   grounds   of   misconduct,   indiscipline,   intimidation   and insubordination   under   Rule   19   of   the   Central   Civil   Services (Classification, Control and Appeal) Rules, 1965 (for short “CCS (CCA) Rules”),   without holding any inquiry under Article 311 by virtue of the proviso attached to the Article.  Thus, it becomes amply clear that, at par with other departments, in case of dismissal of an employee of this   Organisation   also,   the   CCS   (CCA)   Rules,   coupled   with   the procedure   under   Article   311,   could   be   and   are   expected   to   be ordinarily resorted to.     Therefore, Rule 135 of the 1975 Rules has been enacted as a special provision dealing strictly with the non­penal domain of compulsory retirement and that too against intelligence officer under specific circumstances referred to in clauses (a) and (b) of   sub­Rule   (1)   thereof.     Whereas,   the   cases   of dismissal/removal/reduction in rank  or  any  other  penal action of termination   of   service   involving   stigmatisation   of   the   employee   is separately covered by the CCS (CCA) Rules, as discussed above. 36. A priori, the irresistible conclusion is that the effect of any action taken under Rule 135 does not entail any penal consequence for the employee and, therefore, it cannot be put at the same pedestal as an 9 (1985) 4 SCC 252 27 action   of   dismissal   or   removal,   and   no   inquiry   or   opportunity   of hearing as envisaged under Article 311 is required while taking an action under this Rule. Equally, it holds merit to note that mere loss of some future career prospects  per se  is no ground for invalidating an order of compulsory retirement as it may be in a given case an inevitable   consequence   of   any   such   order.   What   needs   to   be delineated   to   attract   the   vice   of   invalidity   to   a   statutory   order   is illegality, at least of a minimum standard to trigger the conscience of the Court. The exposition in  Shyam Lal  (supra) and  Saubhagchand (supra) would squarely apply.   M. Doshi  37. To put it differently, the action under Rule 135 is not governed by  Article  311   nor   it  offends  the   same   ­  as   these  two  provisions operate  in   separate   spheres   and   thus   an   action   taken   under  the impugned Rule (Rule 135 of  the 1975 Rules ) need not be preceded by the   safeguards   provided   under   Article   311   of   the   Constitution   as such.  Since the action under Rule 135 is exclusive and is invoked in the   specified   situations   in   public   interest   in   reference   to   the Organization and at the highest level by the head of the Government, the question of violation of Article 14 on account of the denial of equal protection of law does not arise. 28 38. Assailing the constitutionality of this Rule, the appellant has also contended that the non­application of this Rule to deputationists is discriminatory and falls foul of Article 14.  The impugned judgment rejected this submission and observed thus: “67. ….A deputationist’s services stand on a footing unlike that of the official in a department, who is bound by its terms   and   conditions.   In   case   a   deputationist   – hypothetically­ is “exposed” or “exposes” himself and that constitutes a security threat, surely the Central Government can   resort   to   other   mechanisms:   including   compulsory retirement   (provided   the   employee   fulfils   the   conditions under   Rule   56   (j);   it   may   also   resort­  if   the  employee   is culpable   for   the   “incident”   and   the   facts   so   warrant, invocation of Article 311 (2) (c) and summary dismissal or penalty of similar nature. The possibility of other officers not being governed by the rule, or that in other cases it was not invoked, therefore, cannot be a ground to hold it arbitrary or invalid.” A   deputationist   is   an   employee   who   has   been   assigned   to 39. another   department   from   his/her   parent   department.   The   law regarding employees on deputation is well settled.   As regards the matter of disciplinary control, this Court, in  State of U.P. & Ors. vs. 10 Ram Naresh Lal  has observed that a deputationist continues to be governed by the rules of his/her parent department and is deemed to be under the disciplinary control of his/her parent department unless absorbed   permanently   in   the   transferee   department.     In   Kunal 10 (1970) 3 SCC 173 29 11 Nanda vs. Union of India & Anr. ,   it was further observed that the basic principle underlying deputation is that the person concerned can   always   and   at   any   time   be   repatriated   back   to   his   parent department.  By sending back the person to his parent department, any adverse effect on the Organisation (R&AW) including of reasons of security would be averted.   Therefore, a deputationist stands on an altogether   different   footing   than   a   direct   recruit   of   the Organisation/Department who is exposed as an intelligence officer or his/her becoming unemployable in the Organisation for reasons of security.  A deputationist can be repatriated back to his/her parent department and in cases of misconduct, necessary action can also be initiated against him/her as per the conditions of service governing his/her parent department.   In that sense, a deputationist and a direct recruit are not  stricto sensu  similarly placed and thus the plea of differential treatment meted out to them is unavailable.  It would not entail discrimination nor be violative of Article 14.  Accordingly, we must negate the challenge to constitutional validity of Rule 135. 40. We also deem it necessary, at this juncture, to note that the mere fact of non­prescription of inquiry under Rule 135 of  the 1975 Rules , before making the order of compulsory retirement, does not go 11 (2000) 5 SCC 362 30 against the constitutionality of the Rule.  Additionally, the rule does not prohibit any inquiry and is in general line with the orders of compulsory   retirement   wherein   the   right   of   outgoing   employee   to participate   in   the   process   of   formation   of   such   decision   is   not envisaged in law, as the underlying basis of such action is the larger public interest and security of the Organisation; and not any culpable conduct of the employee.  Moreover, Rule 135 incorporates a language that is self­guiding in nature.   The usage of words “exposure” and “unemployability for reasons of security” are not insignificant, rather, they act as quintessential stimulants for the competent authority in passing such order.  The mandatory determination of what amounts to an exposure or what renders an employee unemployable due to reasons   of   security   under   Rule   135,   is   both   a   pre­condition   and safeguard, and incorporates within its fold the subjective satisfaction of the competent authority in that regard.  In order to reach its own satisfaction, the authority is free to seek information from its own sources.   Thus, in cases when the ingredients of Rule 135 stand satisfied in light of the prevalent circumstances, the need for giving opportunity to the officer concerned by way of an inquiry is done away with because the underlying purpose of such inquiry is not the 31 satisfaction of the principles of natural justice or of the concerned officer,   rather,   it   is   to   enable   the   competent   authority   of   the Organisation to satisfy itself in a subjective manner as regards the fitness   of   the   case   to   invoke   the   rule.   Therefore,   the   procedure underlying   Rule   135   cannot   be   shackled   by   the   rigidity   of   the principles of natural justice in larger public interest in reference to the structure of the Organisation in question, being a special Rule dealing with specified cases. 41. Reverting to the challenge in reference to Article 309, suffice it to observe that   the 1975 Rules   fall under the “conditions of service” governing the appellant and have been framed under the proviso to Article 309 of the Constitution.  The phrase “conditions of service” is not a phrase of mathematical precision and is to be understood with its wide import.  The natural, logical and grammatical meaning of the phrase   “conditions   of   service”   would   encompass   wide   range   of conditions   relating   to   salary,   time   period   of   payment,   pay   scales, dearness allowance, suspension and even termination of service.  The appellant’s   argument   that   since   Article   311   covers   the   field   of dismissal,   removal   and   reduction   in   rank   of   an   employee,   it automatically implies the exclusion of these matters from Article 309, does not commend us.   32 42. A conjoint reading of Articles 309 and 311 reveals that Article 311 is confined to the cases wherein an inquiry has been commenced against an employee and an action of penal nature is sought to be taken.  Whereas, Article 309 covers the broad spectrum of conditions of service and holds a wider ground as compared to Article 311.  That would   also   include   conditions   of   service   beyond   mere   dismissal, removal or reduction in rank.  It holds merit to state that this wide ground contemplated under Article 309 also takes in its sweep the conditions   regarding   termination   of   service   including   compulsory retirement.   In   Pradyat Kumar Bose vs. The Hon’ble The Chief 12 this   Court   touched   upon   the Justice   of   Calcutta   High   Court ,   ambit and scope of Article 309 of the Constitution and expounded that the expression “conditions of service” takes within its sweep the cases of dismissal or removal from service. 43. We further note that generally it is correct to say that the rules governing conditions of service, framed under Article 309, are subject to other provisions of the Constitution, including Article 311.   The opening   words   of   Article   309   ­   “Subject   to   the   provisions   of   this Constitution”   ­   point   towards   the   same   analogy.   However,   this subjection   clause   shall   not   operate   upon   the   rules   governing 12 AIR 1956 SC 285 33 compulsory   retirement.   For,   the   legal   concept   of   compulsory retirement,   as   discussed   above,   is   a   non­penal   measure   of   the government and steers clear from the operation of Article 311, unless it is a case of removal or dismissal clothed as compulsory retirement. Had there been a rule providing for removal, dismissal or reduction in rank, it would have been controlled by the safeguards under Article 311.   It has also been observed in   State of U.P. & Ors. vs. Babu 13 that the validity of a rule shall be hit by Article 311 Ram Upadhya   only if it seeks to affect the protection offered by Article 311, and not otherwise as in the present case. 44. Let us now address the next ground of challenge against Rule 135   of   the   1975   Rules ,   that   is   ­   the   expressions   “security”   and “exposure”   used   in  Rule   135   are   of   wide   import   and   their   usage attracts the vice of vagueness and arbitrariness to the Rule.   The appellant has relied upon the prior­quoted extract of   Kartar Singh (supra) to set up this challenge on the ground of vagueness. 45. It is  a  settled  principle   of  interpretation  of   statutes  that the words used in a statute are to be understood in the light of that particular statute and not in isolation thereto.  The expression used in Rule 135 is “security”, as distinguished from the more commonly 13 AIR 1961 SC 751 34 used expression “security of the State” used in Article 311.   This deliberate widening of the expression by the enacting body points towards   the   inclusive   intent   behind   the   expression.     The   word “security” emanates from the word “secure” which, as per the Law Lexicon, means to put something beyond hazard.   It is understood that the exposure of an intelligence officer could be hazardous not only for the Organisation but also for the officer concerned and the expression “security”, therefore, is to be understood as securing the Organisational and individual interests beyond hazard and squarely covers the security of the Organisation as well as the security of the State. Similarly, the expression “exposure” refers to the revelation of the   identity   of   an   intelligence   officer   as   such   to   the   public,   in   a manner that renders such officer unemployable for the Organisation for reasons of security.  46. It is noteworthy that in Indian constitutional jurisprudence, a duly   enacted   law  cannot   be   struck   down   on   the   mere   ground  of vagueness   unless   such   vagueness   transcends   in   the   realm   of arbitrariness. We may usefully refer to the exposition of this court in Municipal Committee, Amritsar & Ors. vs. State of Punjab & 14    However, challenge to Rule 135 on the ground of vagueness, Ors. 14 (1969) 1 SCC 475 35 could only be sustained if the Rule does not provide a person of ordinary intelligence with a reasonable opportunity to know the scope of the sphere in which the Rule would operate.  In the present case, the test of reasonable man is to be applied from the point of view of a member working in the Organisation as an intelligence officer.   The members working in the Organisation, more particularly a Class­I Intelligence Officer, ought to know the scope, specific context and import   of   the   expressions   –   “exposed   as   an   intelligence   officer”, “becoming unemployable in the Organisation” or “reason of security”, as the case may be.   A member working in the Organisation would certainly be aware of the transnational repercussions emerging from the exposure of the identity of an intelligence officer.  Thus, there is no   inherent   vagueness   or   arbitrariness   in   the   usage   of   above expressions so as to attach the vice of unconstitutionality to the Rule. However, whether or not an executive act of exercising the power under   the   Rule   reeks   of   arbitrariness   is   a   matter   of   separate examination, to be conducted on a case to case basis and does not call for a general declaration by the Court.  To conclude, the challenge on this ground is rejected and the impugned judgment is, therefore, held to have  answered  this  challenge correctly.     However,  despite upholding the order of the High Court as regards the constitutionality 36 of Rule 135, we are of the view that the meaning placed by the High Court on the expression “security”, in the impugned judgment, is of a wide import.  As regards what would constitute a threat to security, so as to invoke Rule 135, the impugned judgment, in para 65, notes thus: “…..   Therefore, if in a given case, any member of R&AW indulges in behaviour that is likely to prejudice its overall morale or lead to dissatisfaction, it may well constitute a threat to its security.” 47. We hold that this observation does not guide us towards the true scope of the usage of the expression “reasons of security” or what would constitute a security threat and opens the contours of Rule 135 to uncontemplated areas.  Thus, this observation shall stand effaced in light of the interpretation of Rule 135 by us hitherto and shall not be operative for any precedentiary purpose, or otherwise. Legality of the order of compulsory retirement 48. Having answered the challenge to the constitutional validity of Rule 135 in negative and settling the question of existence of power to retire compulsorily, we embark upon the determination of the next issue, whether the power of compulsory retirement exercised by the respondents in the fact situation of the present case is just and legal. According to the appellant, the respondents have acted in a  mala fide manner and the invocation of Rule 135 is an act of victimisation of 37 the appellant due to her refusal to accede to the illegitimate demands of her superiors.  The appellant has also contended that the power to retire compulsorily could be exercised in accordance with the FR 56(j) only. 49. The contentions of the appellant find an answer in the impugned judgment in the following terms: ­ “78. Therefore, as long as a public employee’s services are dispensed with prematurely for reasons which are germane to   the   concerned   body’s   service   rules   and   terms   and conditions, and are not mala fide or do not suffer from any grave procedural impropriety, the courts would not interfere with the decision. Considering the circumstances of this case from this perspective, it is evident that at the higher levels of the UOI i.e. at the stage of Cabinet Secretary, the PMO and the   Ministry   of   Law   and   Justice,   various   options   were explored. It is not as if the option to invoke Rule 135 was the only   choice   pursued   at   the   highest   echelons   of   the government. The notings disclose that the Prime Minister had desired to consider the impact of the decision from all perspectives.   Evidently,   the   concern   was   not   only   with respect   to   the   impact   upon   the   employee/officer   i.e.   the applicant but also upon the service as a whole. Significantly, the Prime Minister also desired – after the adverse remarks were   noticed,   in   the   Shashi   Prabha   Committee’s recommendations,   that   prompt   triggering   of   complaint mechanisms   should   be   ensured   at   all   government   levels. One of the notings of the Cabinet Secretary suggested the option of pursuing disciplinary proceedings under Rule 9 of the Central Civil Services (Pension) Rules, 1972 against the retired Secretary level R&AW Head,             Mr. Tripathi. Given all these facts and materials on record, it cannot be held that the government acted in a mala fide manner, in choosing   what   it   considered   to   be   inevitable   option   i.e. invoking Rule 135.” 38 On mala fide exercise of power 50. Reliance has also been placed upon   Baikuntha Nath Das & 15 in order Anr. vs. Chief District Medical Officer, Baripada & Anr.   to support the claim of   mala fides   by asserting that a decision of compulsory   retirement   has   to   be   made   under   a   detailed   formal procedure and in light of the past performance records. Indubitably, in a society governed by Rule of Law, the presence 51. of  mala fides  or arbitrariness in the system of governance strikes at the foundational values of the social order.  Every public functionary, including the three organs of government, are bound to discharge their functions in a  bona fide , unvitiated and reasonable manner.  A mala fide  exercise of power is essentially a fraud on the power.  The law regarding  mala fide  exercise of power, running across a catena of cases, is well settled.  For an exercise of power to steer away from the taint of   mala  fides ,   such  power   ought  to   be   exercised   within the contours  of   the   statute/law   bestowing   such   power.     Any   exercise which exceeds the limits laid down by law; or is driven by factors extraneous   or   irrelevant   to   such   exercise;   or   guided   by   malicious intent or personal animosity; or reeks of arbitrariness must fall foul in 15 1992 (2) SCC 299 39 the eyes of law.  This legal position is consistently expounded by this 16 Court   in   ,   S.   Partap   Singh   vs.   State   of   Punjab Express 17 Newspapers Pvt. Ltd. & Ors. vs. Union of India & Ors. , J.D. 18 and   Srivastava   vs.   State   of   M.P.   and   Others   Jaichand   Lal 19 Sethia vs. State of West Bengal .   The fact situation in the present case does not attract any of the above stated factors. 52. Notably, the appellant has not impleaded the concerned persons against   whom   allegations   of   mala   fides   are   made,   as   party respondent.  Hence, those allegations cannot be taken forward.  We may usefully advert to the exposition in   Purushottam Kumar Jha 20 vs. State of Jharkhand & Ors.   which records the above­stated position of law, while addressing the allegations of  mala fide  exercise of power, in the following words: ­ “22. As to mala fide exercise of power, the High Court held that neither sufficient particulars were placed on record nor the officers were joined as party respondents so as to enable them to make the position clear by filing a counter affidavit. In the absence of specific materials and in the absence of officers, the Court was right in not upholding the contention that the action was mala fide.” 16 AIR 1964 SC 72 17 (1986) 1 SCC 133 18 (1984) 2 SCC 8 19 AIR 1967 SC 483 20 (2006) 9 SCC 458 40 Resultantly, the ground of   action in fact does not survive for mala fide consideration. On non­application of mind 53. In order to analyse the challenge of non­application of mind, we deem   it   worthwhile   to   trace   the   timeline   of   relevant   events   to understand the chain of proceedings.

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 ­ Incidents of  Exposure         ­  Procedural steps* 54. Given the factual matrix of the present case, we deem it proper to carve out some important events from the aforementioned chain. The aforementioned sequence of events reveals the chain of internal communications   in   the   aftermath   of   which   the   order   dated 18.12.2009 was eventually passed.  The secret note sent by Secretary (R) to P.M.O., dated 11.5.2009, opinion of the then Solicitor General of India by letter dated 21.7.2009, opinion of the Department of Legal Affairs, Union Ministry of Law and Justice and the PMO note in which the invocation of Rule 135 was determined as the only viable option, constitute   together   a   complete   chain   of   inquiry   revealing   due application   of   mind   by   the   respondents   into   the   question   of compulsory retirement.   It is settled law that the scope of judicial review   is   very   limited   in   cases   of   compulsory   retirement   and   is 43 permissible on the limited grounds such as non­application of mind or  mala fides .  Regard can be had to  Pyare Mohan Lal vs. State of 21 Jharkhand and Others . The above­quoted set of events are so eloquent that it leaves us with no other conclusion but to hold that the action of compulsory retirement was the just option. Assuming that some other option was also possible, it would not follow that the decision   of   the   competent   authority   to   compulsorily   retire   the appellant   was   driven   by   extraneous,   malicious,   perverse, unreasonable or arbitrary considerations.   The pre­requisite of due application of mind seems to be fulfilled as the decision has been reached in the aftermath of a series of discussions, exchanges and consultations between the Organisation and the PMO over the course of 15 months from 22.9.2008 to 18.12.2009. 55. Moreover,   the   preliminary   inquiry   conducted   against   the appellant, commencing 8.8.2008, forms a crucial building block in the chain of events and calls for our attention.   This inquiry was ordered in the aftermath of a series of complaints made against the appellant   by   the   fellow   officers.   Such   complaints   pertained   to misbehaviour,   unauthorised   communication,   vulgar   SMSes,   media contact   etc.   A   notice   of   this   inquiry   was   communicated   to   the 21 (2010) 10 SCC 693 44 appellant on 19.8.2008 (the day of the PMO incident), seeking her participation   in   the   inquiry.     However,   the   appellant   refused   to participate, thereby leading to an   report of the inquiry, which ex­parte concluded that most of the allegations against the appellant stood substantiated.     This   report   was   submitted   to   Secretary   (R)   on 11.9.2008 and the first proposal for invocation of Rule 135 against the appellant was made on 22.9.2008 by Secretary (R) i.e. 11 (eleven) days after the  receipt of  the report.   The  continuity of  the  above transactions belies the allegation of non­application of mind, as the proposal seems to have been made strictly in light of the materials on record. 56. Thus, in the present case, the appellant has not been able to establish the factum of non­application of mind in material terms and especially because the final decision has been taken at the highest level by the head of the Government in the aftermath of unfurling of successive events of exposure of appellant to the public and media in particular.  In other words, even if we were to accept the argument of personal animosity between the appellant and the then Secretary (R), Shri Ashok Chaturvedi, it does not help the appellant’s case as the final authority on the decision of compulsory retirement was vested in the   PMO   and   there   is   no   tittle   of   evidence   regarding   exercise   of 45 influence by the then Secretary (R) in the PMO.  In an allegation of this nature,   de­facto   prejudice needs to be proved by evidence and this   requirement   of   law   fails   to   garner   support   from   the   factual position emanating in this case. 57. Having said thus, we deem it essential to emphasize upon the approach   of   the   court   in   scrutinising   the   decisions   taken   at   the highest levels and constitutional challenge thereto. Indeed, there can be no  ipso facto  presumption of validity in favour of actions taken at higher pedestals of the dispensation. However, constitutional offices, like that of the PMO, are entrusted with a constitutional trust by the people of India through the holy Constitution. Such constitutional trust   absorbs   within   itself   an   inherent   expectation   that   actions emerging   out   of   such   functionaries   are   driven   by   bona   fide considerations   of   public   interest   and   constitutional   propriety. Constitutional trust, as a concept of constitutional application, has been duly accepted by this Court in a string of judgments. In   Manoj 22 ,   a   five­Judge   bench   of   this   Court Narula   v.   Union   of   India observed thus: ­ “92. Centuries back what Edmund Burke had said needs to be recapitulated: “All persons possessing a position of power ought to be strongly and awfully impressed with an idea that they act in trust and are to account for their conduct in 22 (2014) 9 SCC 1 46 that   trust   to   the   one   great   Master,   Author   and Founder of Society.” 93. This Court, in   Delhi Laws Act, 1912, In re,   AIR 1951 SC 332, opined that the doctrine of constitutional trust is applicable to our Constitution since it lays the foundation of representative   democracy.   The   Court   further   ruled   that accordingly, the Legislature cannot be permitted to abdicate its primary duty, viz. to determine what the law shall be. Though it was stated in the context of exercise of legislative power, yet the same has signification in the present context, for   in   a   representative   democracy,   the   doctrine   of constitutional trust has to be envisaged in every high constitutional functionary .” (emphasis supplied) The constitutional faith invested in such functionaries has also been 23 reverberated   in   Govt.   Of   NCT  of   Delhi   v.   Union   of   India   and 24  wherein this Court, in Kihota Hollohon v. Zachilhu and Others reference   to   the   constitutional   trust   imposed   in   the   office   of Speaker/Chairmen   of   the   Houses   of   Parliament   while   exercising powers under the Tenth schedule, observed thus:  “J] That  contention   that   the   investiture  of  adjudicatory functions in the Speakers/Chairmen would by itself vitiate the provision on the ground of likelihood of political bias is unsound  and  is  rejected.  The  Speakers/Chairmen  hold a pivotal position in the scheme of parliamentary democracy and are guardians of the rights and privileges of the House. They are expected to and do take far reaching decisions in the functioning of parliamentary democracy.   Vestiture of power to adjudicate questions under the Tenth Schedule in such a constitutional functionary should not be considered exceptionable.” On Fundamental Rule 56(j) and Rule 9 of the Pension Rules 23 2019 (3) SCALE 107 24 (1992) 1 SCC 309 47 58. The   next   examination   relates   to   the   allegation   of   failure   to proceed in accordance with FR 56(j).  In normal parlance, compulsory retirement of a public servant is governed by the procedure laid down in FR 56(j) as Fundamental Rule ­ 2 provides that  “ the Fundamental Rules apply to all Government servants whose pay is debitable to Civil Estimates and to any other class of Government servants to which the President   may,   by   general   or   special   order,   declare   them   to   be applicable ” .  Thus, FR 56(j) is a rule of general application. To analyse this contention, it is imperative to reproduce the relevant portion of this rule, which reads thus: " F.R. 56(j). Notwithstanding   anything   contained   in   this Rule, the appropriate authority shall, if it is of the opinion that it is in the public interest to do so, have the absolute right to retire any Government servant after he has attained the age of fifty­five years by giving him notice of not less than three months in writing….” It is clear that FR 56(j) incorporates twin elements­ first, the 59. absolute right of the Government to retire an employee and second, the specific circumstance in which such right could be exercised i.e., the necessity of public interest.   The rule also provides for a prior notice of at least three months to the outgoing employee.  Rule 135 of the  1975 Rules , on the other hand, deviates from this dispensation. It is a special provision dealing with clan of intelligence officers in the Organisation in question.   The fundamental distinction between FR 48 56(j) and Rule 135 lies in the usage of expressions “public interest” and  “security” respectively.     The   concern  of   security   finds   special place   in   an   exclusive   provision   that   gets   triggered   for   reasons   of security.  On the other hand, FR 56(j) is in reference to public interest generally.    Framed in 1975, during the existence of FR 56(j), Rule 135 was carved out as a special provision.  It is pertinent to note that Rule 135 recognises the presence of a vested and inherent right in the government to compulsorily retire an employee and explicitly specifies certain exclusive grounds for taking such action.  Therefore, Rule 135 presents   a   deliberate   deviation   from   FR   56(j)   and   covers   special circumstances   of   ‘exposure’   or   ‘unemployability   for   reasons   of security’ as pre­requisites for its invocation.  Indubitably, Rule 135 is not   exhaustive   of   all   circumstances   and   matters   of   compulsory retirement of intelligence officer of the Organisation.  For, it holds no operatibility   beyond   the   specified   situations   therein.     All   other situations   (not   covered   by   Rule   135)   warranting   compulsory retirement would, therefore, continue to be governed by FR 56(j) in reference to public interest. Thus, Rule 135 is a special provision and operates independent of the grounds and procedure laid down in FR 56(j).  In other words, once the ingredients of Rule 135 are satisfied, then, within the meaning of Article 309, Rule 135 will get activated as 49 a ‘condition of service’ of the intelligence officer of the Organisation and FR 56(j),  being  a  general provision,  could  be invoked on the grounds transcending beyond the stipulation in Rule 135 in public interest.  Thus, the general provision such as FR 56(j) must give way to the special provision (Rule 135) as predicated in   S.C. Jain vs. 25 . State of Haryana and Another 60. Taking cue from the procedural standards prescribed in FR 56(j), the appellant would urge that non­observance of the principles of natural justice in invoking Rule 135 had rendered the final order dated 18.12.2009 arbitrary. Though we have already stated in clear terms that Rule 135 of  the 1975 Rules  is not bound by the rigidity of the principles of natural justice, we deem it necessary to add that natural   justice   is   not   an   all­pervasive   pre­condition   in   all   the executive decisions and its extent of applicability varies in myriad set of situations. This Court, in   New Prakash Transport Co. Limited 26 vs.   New Suwarna Transport Co. Limited , succinctly observed against the absoluteness of the rules of natural justice and stated that such rules vary with varying statutory rules governing the facts of the case. Speaking on the exclusion of such principles in the light of specific statutory rules, this Court, in  Union of India vs. Col. J.N. 25 (1985) 4 SCC 645 26 AIR 1957 SC 232 50 27 Sinha and Another , quoted   A.K. Kraipak & Ors. vs. Union of 28 with approval, and observed thus: ­ India & Ors.   “8. ...It is true that if a statutory provision can be read consistently with the principles of natural justice, the courts should   do   so   because   it   must   be   presumed   that   the legislatures and the statutory authorities intend to act in accordance with the principles of natural justice. But if on the other hand a statutory provision either specifically or by necessary implication excludes the application of any or all the principles of natural justice then the court cannot ignore the mandate of the legislature or the statutory authority and read into the concerned provision the principles of natural justice. Whether the exercise of a power conferred should be made in accordance with any of the principles of natural justice   or   not   depends   upon   the   express   words   of   the provision   conferring   the   power,   the   nature   of   the   power conferred, the purpose for which it is conferred and the effect of the exercise of that power.” A priori, a mechanical extension of the principles of natural justice would be against the proprieties of justice.  This has been restated in 29 the post   era in a series Maneka Gandhi vs. Union of India & Anr. of judgments. This Court, in  Managing Director, ECIL, Hyderabad 30 ,   summarised the post and Others v. B. Karunakar and Others Maneka   (supra) position thus: ­ “20. The   origins   of   the   law   can   also   be   traced   to   the principles of natural justice, as developed in the following cases: In  A.K Kraipak v. Union of India, (1969) 2 SCC 262 , it was held that the rules of natural justice operate in areas not covered by any law. They do not supplant the law of the land but supplement it. They are not embodied rules and their aim is to secure justice or to prevent miscarriage of 27 (1970) 2 SCC 458 28 (1969) 2 SCC 262 29 (1978) 1 SCC 248 30 ( 1993) 4 SCC 727 51 justice. If that is their purpose, there is no reason why they should not be made applicable to administrative proceedings also especially  when it  is not  easy to draw the line that demarcates   administrative   enquiries   from   quasi­   judicial ones. An unjust decision in an administrative inquiry may have a more far reaching effect than a decision in a quasi­ judicial inquiry. It was further observed that the concept of natural   justice   has   undergone   a   great   deal   of   change   in recent years. What particular rule of natural justice should apply to a given case must depend to a great extent on the facts and circumstances of that case, the framework of the law under which the inquiry is held and the Constitution of the   tribunal   or   the   body   of   persons   appointed   for   that purpose. Whenever a complaint is made before a Court that some principle of natural justice has been contravened, the Court has to decide whether the observance of that rule was necessary for a just decision on the facts of that case. The rule that inquiry must be held in good faith and without bias and not arbitrarily or unreasonably is now included among the principles of natural justice. 21. In  Chairman, Board of Mining Examination v. Ramjee, (1977)   2   SCC   256 ,   the   Court   has   observed   that   natural justice is not an unruly horse, no lurking land­mine, nor a judicial cure­all. If fairness is shown by the decision­maker to the man proceeded against, the form, features and the fundamentals of such essential processual propriety being conditioned   by   the   facts   and   circumstances   of   each situation, no breach of natural justice can be complained of. Unnatural expansion of natural justice, without reference to   the   administrative   realities   and   other   factors   of   a given case, can be exasperating. The Courts cannot look at   law   in   the   abstract   or   natural   justice   as   a   mere artifact. Nor can they fit into a rigid mould the concept of   reasonable   opportunity.   If   the   totality   of circumstances satisfies the Court that the party visited with   adverse   order   has   not   suffered   from   denial   of reasonable   opportunity,   the   Court   will   decline   to   be punctilious or fanatical as if the rules of natural justice were sacred scriptures . 22. In   Institute of Chartered Accountants of India v. L.K. ,  Ratna, (1986) 4 SCC 537 Charan Lal Sahu v. Union of India, (1990) 1 SCC 613   (Bhopal Gas Leak Disaster Case)  and  C.B. Gautam v. Union of India, (1993) 1 SCC 78 , the doctrine that 52 the   principles   of   natural   justice   must   be   applied   in   the unoccupied interstices of the statute unless there is a clear mandate to the contrary, is reiterated.” (emphasis supplied) 61. Rule 135 of  the 1975 Rules  operates in situations of exposure of an   intelligence   officer   and   the   revelation   of   identity   of   such intelligence   officer   attracts   immense   adverse   exposure   to   the Organisation   and   could   legitimately   result   into   an   embarrassing security   breach   with   long   lasting   impacts   on   the   integrity   of   the Organisation in question, if not the country.   The circumstances in which   Rule   135   operates   incorporate   a   sense   of   urgency. Indisputably,   a   continued   presence   of   an   exposed   officer   in   the Organisation in the name of participation in inquiry could seriously jeopardize the institutional and national security interests.  We deem it essential to highlight that such a consequence could ensue even without the knowledge or connivance of the exposed officer.  Further, no stigma or fault is imputed upon such officer in any manner by the mere factum of such exposure.  Therefore, Rule 135 clearly excludes the observance of these principles by necessary implication.  In other words, rigid adherence to the principles of natural justice could defeat the very object of carving out this special provision.  We may usefully refer to the exposition in  Ex­Armymen’s Protection Services Private 53 31 Limited vs. Union of India and Others , wherein it is observed thus: “16. What is in the interest of national security is not a question of law. It is a matter of policy. It is not for the court to decide whether something is in the interest of State or not. It should be left to the Executive. To quote Lord Hoffman in Secy. of State for Home Deptt. vs. Rehman, (2003) 1 AC 153 : “...in the matter of national security is not a question of law. It is a matter of judgment and policy. Under the Constitution of the United Kingdom and most other countries, decisions as to whether something is or is not in the interest of national security are not a matter for   judicial   decision.   They   are   entrusted   to   the executive.” 17. Thus, in a situation of national security, a party cannot insist for the strict observance of the principles of natural justice. In such cases it is the duty of the Court to read into and provide for statutory exclusion, if . not expressly provided in the rules governing the field Depending on the facts of the particular case, it will however be  open  to  the  court   to  satisfy   itself  whether   there  were justifiable facts, and in that regard, the court is entitled to call for  the files and see whether  it  is a  case where the interest of national security is involved. Once the State is of the stand that the issue involves national security, the court shall not disclose the reasons to the affected party.” (emphasis supplied) Be   it   noted   that   the   order   of   compulsory   retirement   in   the 62. present   case   was   preceded   by   a   chain   of   preliminary   inquiry, commencing   from   8.8.2008,   in   the   highest   echelons   of   the government (as indicated above) and such preliminary inquiry, in our view, is advisable. For, it is only after a preliminary inquiry that the competent   authority   can   satisfy   itself   about   the   existence   of   the prescribed ground in a particular case. However, we reiterate that the 31 (2014) 5 SCC 409 54 participation   of   the   concerned   officer   in   such   inquiry   is   neither mandated by the jurisprudential essence of compulsory retirement or the   rigid   observance   of   the   principles   of   natural   justice.     Such principles cannot be offered a free ride at the peril of larger public interests bordering on reasons of security of the Organisation or the State.  Despite being harsh at times, unambiguous provisions of the Rule under consideration offer no space for infusing any element of judicial   creativity   against   the   legislative   intent   [see   State   of 32 Rajasthan vs. Leela Jain & Ors.  and  Sri Nasiruddin vs. State 33 Transport Appellate Tribunal ].   We hold that Rule 135 of   the 1975 Rules , excludes any requirement of prior notice or abiding by principles of natural justice. Re: Pension claim 63. The appellant had assailed the retirement order before the High Court in reference to the Pension Rules, on diverse counts.  However, by this appeal, the appellant has raised the following question only: “(b) Whether the President of India can delegate his power, under Rule 9(1) of the CCS (Pension) Rules, 1972, to modify pension of an employee to any other authority? It is evident that the President of India cannot delegate this power. It means that where an employee’s pension is to be modified, the decision is to be taken by the President on case to case 32 AIR 1965 SC 1296 33 AIR 1976 SC 331 55 basis. There cannot possibly be a generic rule like Rule 135 which   can   govern   pension   of   a   certain   set   of   employees overlooking the CCS (Pension) Rules, 1972. Existence of Rule 135 is, in fact, a case where a few officers of R&AW got together to bestow on their own selves the power to remove R&AW officers at their whims and fancies.”   This   question   emanates   from   the   order   dated   10.5.2010, 64. whereby the respondents granted provisional pension to the appellant instead   of   full   pension.     The   appellant   contends   that   this   order amounted to withholding of the appellant’s final pension and part of her provisional pension, without adopting the  route prescribed by Rule 9 of the Pension Rules.  It is further submitted that clauses (2)­ (4) of Rule 135 deviate from the pension provisions of the retired officer   and   are   in   derogation   to   Rule   9(1)   of   the   Pension   Rules whereunder only the President of India can exercise such power on a case to case basis.  Therefore, Rule 135 of  the 1975 Rules  is bad and cannot be sustained. 65. The respondents would contend that Rule 9 of the Pension Rules does not apply to the case of appellant and that provision would apply only to an employee who has been found guilty of misconduct or negligence during the period of service in any departmental or judicial proceeding.   Thus, contend respondents that grant of pension was justly made in terms of provisions of Rule 135 of the 1975 Rules. 56 66. In order to examine the rival contentions, we deem it apposite to first advert to Rule 9(1), which reads thus: “9. Right of President to withhold or withdraw pension. (1) The   President   reserves   to   himself   the   right   of withholding a pension or gratuity, or both, either in full or in part, or withdrawing a pension in full or in part, whether permanently   or   for   a   specified   period,   and   of   ordering recovery from a pension or gratuity of the whole or part of any pecuniary loss caused to the Government, if, in any departmental or judicial proceedings, the pensioner is found guilty of grave misconduct or negligence during the period of service, including service rendered upon re­employment after retirement : ...... ......” 67. The appellant may  be  right  in  contending  that the  power  to withhold or withdraw pension of an officer is circumscribed by Rule 9. Indeed, it is settled law that the exercise of power of modification of pension   under   Rule   9   is   subject   to   the   finding   of   misconduct   or negligence   against   the   employee,   reached   after   conducting departmental or judicial proceedings.  This Court in  D.V. Kapoor vs. 34 Union of India and Others , had observed thus: ­ “8. It is seen that the President has reserved to himself the right to withhold pension in whole or in part therefore whether   permanently   or   for   a   specified   period   or   he   can recover from pension of the whole or part of any pecuniary loss caused by the Government employee to the Government subject to the minimum. The condition precedent is that in any departmental enquiry or the judicial proceedings, the pensioner is found guilty of grave misconduct or negligence during  the period of his service of the original or on re­ 34 (1990) 4 SCC 314 57 employment. The condition precedent thereto is that there should be a finding that the delinquent is guilty of grave misconduct or negligence in the discharge of public duty in office, as defined in Rule 8(5), explanation (b) which is an inclusive definition, i.e. the scope is wide of mark dependent on   the   facts   and   circumstances   in   a   given   case.   Myriad situation may arise depending on the ingenuity with which misconduct or irregularity is committed. It is not necessary to further probe into the scope and meaning of the words 'grave   misconduct   or   negligence'   and   under   what circumstances the findings in this regard are held proved. It is suffice that charges in this case are that the appellant was guilty of wilful misconduct in not reporting to duty after his transfer   from   Indian   High   Commission   at   London   to   the Office of External Affairs Ministry, Government of India, New Delhi. The Inquiry Officer found that though the appellant derelicted his duty to report to duty, it was not wilful for the reason that he could not move due to his wife's illness and he recommended to sympathetically consider the case of the appellant   and   the   President   accepted   this   finding,   but decided   to   withhold   gratuity   and   payment   of   pension   in consultation with the Union Public Service Commission. 9. As seen the exercise of the power by the President is hedged with a condition precedent that a finding should be recorded   either   in   departmental   enquiry   or   judicial proceedings that the pensioner committed grave misconduct or negligence in the discharge of his duty while in office, subject of the charge. In the absence of such a finding the President is without authority of law to impose penalty of withholding pension as a measure of punishment either in whole or in part permanently or for a specified period, or to order recovery of the pecuniary loss in whole or in part from the pension of the employee, subject to minimum of Rs.60.” 68. The   raison   d’etre   of   Rule   9   is   to   provide   for   an   additional safeguard   on   the   pensionary   right   of   an   employee   by   vesting   the power of reduction/modification in the President of India.  However, it is   a   general   rule   and   not   an   overarching   provision   of   pervasive application.  Framed under Article 309 of the Constitution, this rule operates in the area specified for it and cannot override other special 58 rules such as Rule 135.  Succinctly put, this rule (Rule 9) does not and cannot control Rule 135 of  the 1975 Rules , which derives its own independent authority from Article 309.  As both the rules emanate from   Article   309,   the   question   of   illegality   of   one   rule   cannot   be premised on the argument that it acts in deviation from another rule albeit concerning the same subject of pension.  As aforementioned, in cases where the action taken is of compulsory retirement, in exercise of power under Rule 135, there is no contemplation of any finding of misconduct or negligence against the employee as such.   It is not preceded by departmental or judicial proceedings.  Rule 135 operates as a self­contained code covering certain aspects of termination and post­termination   benefits   in   an   exclusive   manner   as   a   special dispensation   and   is   not   controlled   by   any   other   rule   much   less general provisions.   There is no overlapping between Rule 135 and Rule 9. As regards the grant of pension to appellant, the appellant shall 69. be entitled to all the benefits under clauses (2)­(4) of Rule 135 in their true   letter   and   spirit.     The   impugned   judgment   has   directed   the respondents to secure various benefits to the appellant, including the benefit of promotion and fixation of date of pension as per the date of notional   superannuation   in   2023.     That   direction   has   not   been 59 challenged before us by the respondents.  The pension of an employee retired under Rule 135 is to be determined in accordance with the date of notional superannuation and not in accordance with the date of   actual   retirement.     This,   in   our   view,   reflects   the   beneficial, balancing and protective outlook of the Rule as it seeks to deal with the competing considerations of public interest including security (of the Organisation or the State) and individual interest of the outgoing employee.     Thus,   we   direct   the   respondents   to   abide   by   the stipulations contained in clauses (2)­(4), and in particular the benefit extended to the appellant by the High Court referred to above, in their true letter and spirit and in right earnest, if already not done. 70. Our attention has been drawn to the order of postponement of the   date   of   retirement   of   the   appellant   from   18.12.2009   to 31.12.2012, by the High Court vide impugned judgment.  The order has been passed presumably in the interest of justice, as is evident from paragraph 79 of the impugned judgment wherein the High Court records thus: “79. …At   the   same   time,   the   peculiarities   and circumstances of this case, warrant a measure of relief to the applicant, Ms. Bhatia as well….” The impugned judgment records no other reasoning for ordering such postponement.  We are mindful of the peculiar circumstances of the 60 case, however, we take exception to the measure adopted by the High Court as the same goes beyond the scope of Rule 135.  The order of compulsory retirement was passed in the name of the President of India, the relevant part of which read thus: ­ “… Therefore, as per provisions contained in Rule 135 of the R&AW (RC&S) Rules, 1975, Ms. Nisha Priya Bhatia is hereby compulsorily retired from Government service   with immediate effect .” (emphasis supplied) 71. The   decision   to   retire   an   officer   compulsorily   is   purely   an executive function exercised in light of the prevailing circumstances. The scrutiny by the Court is restricted to an examination of whether such order is smitten by   mala fides   or extraneous considerations. Once such order is upheld in a Court of law in its entirety, as the High Court rightly did, there is no question of altering or modifying the technical aspects of such order, including the date from which it should be given effect.  The usage of words “immediate effect” makes it amply clear that the order of compulsory retirement was meant to take effect immediately and the date of such order could not have been postponed by a Court of law in the garb of exercising power of judicial   review.     To   do   so   without   any   legal   basis,   could   lead   to abhorrent consequences and result into a spiral of issues, including putting to jeopardy the principle of conclusivity of the decision.  Even 61 if we assume that the Court intended it as an equitable measure, we are  of   the   view   that   the   same   could   have   been   achieved   without postponing the date of retirement.   Sub­rule (2) of Rule 135 of   the 1975 Rules  categorically provides for the calculation of pension as per the   date   of   notional   superannuation   as   well   as   for   the   earned promotions.   However, despite our disapproval for this approach, in the peculiar facts of this case, we stop short of modifying the High Court’s order as regards postponement of date of retirement as the same has not been assailed by the respondents and instead has been complied with sans any demur. 72. We have been informed by the respondents that in lieu of the order   of   postponement   of   retirement,   consequential   benefits   have already been transferred to the appellant.   We, therefore, make it clear that our observations  as regards the order of postponement shall not affect the benefits already transferred to the appellant in terms of the High Court’s order, and no recovery be effected from the appellant of the excess payment in that regard.  Being mindful of the peculiar circumstances of the case, we are not inclined to order any restitution of the same. 73. The appellant has placed reliance on decisions relating to the applicability   of   pension   rules   vis­a­vis   the   officers   serving   in   the 62 Organisation.  This contention of the appellant overlooks the scope of applicability   of   Rule   135   of   the   1975   Rules   vis­a­vis   the   Pension Rules.   Rule 2(h) of the Pension Rules explicitly predicates that the said rules (Pension Rules) shall not apply to persons whose terms and conditions of service are regulated by or under any other law for the time being in force.   Rule 135, as noted earlier, forms part of the ‘conditions   of   service’   governing   the   officers   serving   in   the Organisation and thus, in the field covered by Rule 135, the Pension Rules would be inapplicable.  However, the areas that fall outside the purview of Rule 135 would and must be governed as per the CCS Rules,   as   is   restated   in   the   departmental   order   dated   10.5.2010 sanctioning the provisional pension of the appellant under Rule 69 of the Pension Rules.  Thus, there is no conflict between the two. 74. Before we part with this issue, we deem it incumbent upon us to address two concerns with regard to clauses (2)­(4) of Rule 135.  First, the import of the usage of expression “may” in clauses (2)­(4) and second, the non­availability of the copy of the rule to compulsorily retired officers. 75. It is cardinal that pension is a valuable statutory right of an employee and is not controlled by the sweet will or pleasure of the Government.  In the absence of express exceptions to the same, any 63 provision resulting in denial thereof ought to be subjected to strict judicial scrutiny.  This position of law has been succinctly exposited 35 by this Court in   , D.S. Nakara and Others vs. Union of India which reads thus: “20. The antequated notion of pension being a bounty a gratuitous payment depending upon the sweet will or grace of the employer not claimable as a right and, therefore, no right to pension can be enforced through Court has been swept under the carpet by the decision of the Constitution Bench in  Deoki Nandan Prasad vs. State of Bihar, (1971) 2 SCC   330   wherein   this   Court   authoritatively   ruled   that pension is a right and the payment of it does not depend upon the discretion of the Government but is governed by the rules and a Government servant coming within those rules is entitled to claim pension. It was further held that the   grant   of   pension   does   not   depend   upon   anyone's discretion.   It   is   only   for   the   purpose   of   quantifying   the amount having regard to service and other allied matters that it may be necessary for the authority to pass an order to that effect but the right to receive pension flows to the officer not because of any such order but by virtue of the rules. This view was reaffirmed in  State of Punjab vs. Iqbal Singh, (1976) 2 SCC 1 .”   76. Indeed, clauses (2) and (3) of Rule 135 of  the 1975 Rules,  posit that the grant of pension to a compulsorily retired employee under this rule is preceded by expression “may”.  That gives an impression that the grant of pension to the outgoing employee is subject to the discretion   of   the   competent   authority.     The   setting   in   which expression “may”   has been placed in this provision, it must be read as “shall”.   Lest, it could be argued that a compulsorily retired officer under Rule 135 can be denuded of pensionary benefits.  That would 35 (1983) 1 SCC 305 64 result in  not   only   loss   of   job   for   the   employee   concerned   due to fortuitous situation referred to in Rule 135, but also deprive him/her of   the   source   of   his   livelihood   (even   though   the   action   against him/her is not to inflict civil consequences).  In fact, Rule 135 is cast in the form of a beneficial, balancing and protective provision for the nature of action against the employee concerned.   We find it highly incongruous to permit the rule to operate in a manner so as to leave the scope for denial of pensionary benefits to an officer who has been retired without his/her volition for the sake of meeting organisational exigencies.   Notably, the rule, being a special provision, does not prescribe  for any minimum age or length of  service  of the  officer concerned   and   the   necessities   of   the   situation   may   demand   the invocation of this rule even within short period of service.   In such circumstances,  subjugating  the  statutory right of  pension of such officer, who is being ousted without his/her fault because of public interest in reference to the integrity of the Organisation, would be preposterous and in fact, violative of fundamental rights under the Constitution.  77. We   are   mindful   of   the   fact   that   Intelligence   Organisations (Restriction of Rights) Act, 1985, enacted by the Parliament under Article 33, provides for restriction of certain rights conferred by Part 65 III in their application to intelligence officers. However, the same is confined to restrictions respecting right to form associations, freedom of speech etc. and does not stretch its sweep to curb the right to livelihood of an officer, that too when the officer is being compulsorily retired under Rule 135.     This could not have been the object and intent of the stated legislation.   Even in the Pension Rules, Rule 40 is the   only   provision   which   subjects   the   pension   of   a   compulsorily retired officer to a discretionary “may” provision.  However, this rule comes into play when the said retirement is ordered as a penalty and thus, it stands on a different footing than Rule 135 of  the 1975 Rules which is not linked to the conduct of the officer nor does it entail any consequence, either civil or penal. 78. By now it is well established that it is the duty of the Court to give   effect   to   the   object   sought   to   be   achieved   by   the   legislature through the enacted provision and to prevent its defeat.  In order to fulfil this duty, the settled canons of interpretation enable this Court to   scrutinise   the   true   import   of   the   usage   of   “may”   and   “shall” provisions, as reiterated by this Court in   D.K. Basu vs. State of 36 West Bengal & Ors. “13. A   long   line  of   decisions  of   this   Court   starting   with Sardar Govind Rao vs. State of Madhya Pradesh, AIR 1965 SC   1222   have   followed   the   above   line   of   reasoning   and 36 (2015) 8 SCC 744 66 authoritatively held that the use of the words 'may' or 'shall' by   themselves   does   not   necessarily   suggest   that   one   is directory and the other mandatory, but, the context in which the said expressions have been used as also the scheme and the   purpose   underlying   the   legislation   will   determine whether the legislative intent really was to simply confer the power or such conferment was accompanied by the duty to exercise the same.  14.  In   The   Official   Liquidator   vs.   Dharti   Dhan   (P)   Ltd., , this Court summed up the legal position (1977) 2 SCC 166 thus: “7. In fact, it is quite accurate to say that the word ‘may’ by itself, acquires the meaning' of ‘must’ or ‘shall’ sometimes.   This   word   however,   always   signifies   a conferment of power. That power may, having regard to the context in which it occurs, and the requirements contemplated   for   its   exercise,   have   annexed   to   it   an obligation which compels its exercise in a certain way on facts and circumstances from which the obligation to exercise it in that way arises. In other words, it is the context which can attach the obligation to the power compelling its exercise in a certain way. The context, both legal and factual, may impart to the power that obligatoriness.  8. Thus,   the   question   to   be   determined   in   such cases always is, whether the power conferred by the use of the word ‘may’ has, annexed to it, an obligation that, on the fulfilment of certain legally prescribed conditions, to be shown by evidence, a particular kind of order must be made. If the statute leaves no room for discretion the power has to be exercised in the manner indicated by the   other   legal   provisions   which   provide   the   legal context. Even then the facts must establish that the legal conditions are fulfilled.  A power is exercised even when the Court rejects an application to exercise it in the particular way in which the applicant desires it to be exercised. Where the power is wide enough to cover both an acceptance and a refusal of an application for its exercise,   depending   upon   facts,   it   is   directory   or discretionary. It is not the conferment of a power which the word ‘may’ indicates that annexes any obligation to its exercise but the legal and factual context of it.”” 79. In the present case, as discussed above, the usage of “may” provision in a discretionary manner could lead to highly iniquitous results and leave scope for arbitrary exercise of discretion.   Thus, 67 keeping in mind the context, object, legislative intent and the general policy of resolving ambiguities of beneficial provisions in favour of the employees, we hold that the expression “may” occurring in Rule 135 needs to be construed as “shall” and to make it mandatory upon the competent authority to grant specified pension benefits, in line with the   spirit   of   the   rule,   to   the   compulsorily   retired   officer   without exception.   While doing so, we are not substituting our notion of legislative intent, rather, we are merely exercising the power to choose between two differing constructions in order to further the intent of the legislature, in line with the dictum in  Kehar Singh & Ors. vs. 37 State (Delhi Administration) .   Reverting   to   the   next   aspect   as   to   whether   the   officers 80. compulsorily retired under Rule 135 must be furnished with the copy of the stated Rules, we are of the considered view that the officers, whose services are being terminated under Rule 135, ought to be provided   with   at   least   the   extract   of   relevant   applicable   rules alongwith the order of compulsory retirement so that the concerned employee would know about the entitlement and benefits under the governing Rule for pursuing claim thereunder in accordance with the law. 37 (1988) 3 SCC 609 68 Criminal Appeal No. 413/2020 @ SLP (Crl.) No. 10668 of 2015 81. Leave granted. By this appeal, the appellant has assailed the final judgment 82. and order dated 2.11.2015 passed by the High Court in Crl.M.C. No. 4497 of  2015,   whereby   the   order   dated   10.9.2015   passed   by  the Additional Sessions Judge, Patiala House Courts, New Delhi in C.R. No.   18/2015   and   order   dated   28.4.2015   passed   by   Metropolitan Magistrate, Patiala House Courts, New Delhi in C.C. No. 475/1/13, refusing to summon the respondents as accused in the absence of sanction under Section 197 of the Code of Criminal Procedure, 1973 (for short “the Cr.P.C.”), came to be upheld by the High Court.  The short question for consideration before us is whether the refusal to issue   summons   to   the   respondents   without   prior   sanction   under Section 197 of the Cr.P.C. is just and proper. 83. The appellant has alleged that the recording of observations on her psychological state of mind by the respondents was an act of fabrication and not within their official duties as Committee members, so as to grant them the protection under Section 197 of the Cr.P.C. It is further alleged that the act of constitution of another committee, headed   by   Ms.   Rathi   Vinay   Jha,   acted   as   a   proof   that   the   first Committee   constituted   by   the   respondents   was   without   a   legal 69 mandate and thus, members of such Committee could not be said to have   acted   within   their   official   duties.     It   is   also   urged   that   the sanction was deemed to be granted as it was not refused within three months of the proposal by virtue of Rule 19 of CCS (Conduct) Rules, 1964   (for   short,   ‘the   Conduct   Rules’)   and   the   dictum   in   Vineet 38 . The appellant, in her Narain & Ors. vs. Union of India & Anr.     complaint, had levelled allegations against the private respondents of having committed offences under Section 167 of the Indian Penal Code, 1860 (for short “the IPC”) by forging the report of the Committee   constituted   to   inquire   into   the   appellant’s   complaint   of   sexual harassment.  The trial court refused to issue summons to the private respondents for the lack of sanction under Section 197 of the Cr.P.C. and the High Court upheld the order of trial court. 84. Before we go into the merits of the contentions, we note that the Department had already ruled on the appellant’s request for sanction vide a detailed order dated 10.2.2012.   That order has been brought on record by the respondents and we deem it necessary to reproduce the relevant extract thereof, which reads thus: “13. WHEREAS, in so far as the allegations made against Smt.   Shashi   Prabha   and   Smt.   Anjali   Pandey,   who   were members of the Committee, regarding the finding recorded by them at Sl. No. 3 of the CONCLUSIONS, which reads as under: ­ 38 (1998) 1 SCC 226 70 “3.  Ms.   Bhatia’s   threat   to   take   her   own   life, allegation of threats to her from other quarters and her behaviour   on   subsequent   occasions   (Annexure­C) appear to indicate a disturbed state of mind. As such counselling may benefit her.” 14.  WHEREAS, apparently, these observations were made by the Committee, in view of the fact, that the Applicant – Ms. Nisha Priya Bhatia had threatened to take her life. It was in   this   background,   that   all   the   seven   members   of   the Committee had unanimously observed, that her behaviour indicates a disturbed state of mind and as such counselling may benefit her. Therefore, no malafides can be attributed to Smt. Shashi  Prabha   and   Smt.   Anjali   Pandey,   who   were   the   two signatories along with five other members of the Committee, th who had signed the report dated 19  May, 2008. In view of this, no case under Section 167 or Section 44 of IPC is made out against Smt. Shashi Prabha and Smt. Anjali Pandey. xxx xxx xxx 19.   NOW,   THEREFORE   the   Competent   Authority   after thoroughly examining the relevant record and perusal of the complaint dated 10.02.2010 and also Criminal Complaint alongwith   the   annexures   filed   in   the   Court   of   Chief Metropolitan   Magistrate,   District   Courts,   Dwarka,   under Section 200 Cr.P.C. and Sections 167 & 44 IPC, is satisfied that no case is made out to accord sanction under Section 197   Cr.P.C.   to   prosecute   Smt.   Shashi   Prabha,   Joint Secretary   and   Smt.   Anjali   Pandey,   Director   (now   Joint Secretary), u/s 167 and 44 of IPC as requested by Ms. Nisha Priya Bhatia. Therefore, the request made by Ms. Nisha Priya Bhatia   in   her   complaint   dated   10.02.2010   is   hereby declined.” The position of law regarding the grant of sanction under Section 85. 197 is well settled.   The provision is crafted to protect the public servants from the vice of frivolous complaints against the acts done by them in the course of their official duties.  Sanction under Section 197 of the Cr.P.C. is a pre­requisite, in law, for taking cognizance 71 against public servants.  Nevertheless, we do not wish to dilate on the merits   of   the   question   of   sanction   as   the   order   dated   10.2.2012 refusing to accord sanction against the private respondents has not been assailed by the appellant and absent any challenge thereto, it continues to operate in law. 86. Additionally, the appellant has contended that the order of this Court dated 15.12.2014 in W.P. (Crl.) No. 24 of 2012 quashing the press   note   dated   19.8.2008   adds   weight   to   her   case   against   the respondents.  Even this submission cannot be taken forward so long as the order dated 10.2.2012 is in force. 87. Similarly, the exposition in   Inspector of Police and Another 39  that no sanction vs. Battenapatla Venkata Ratnam and Another is necessary in cases involving allegations under Section 167 of the IPC will be of no avail because the appellant has allowed the decision of   the   competent   authority   dated   10.2.2012,   refusing   to   grant sanction against the private respondents to become final.  Therefore, we need not dilate on the grounds urged in this appeal any further. Hence, this appeal is dismissed. Writ Petition (Criminal) No. 24 of 2012 39 (2015) 13 SCC 87 72 88. In   this   writ   petition,   the   petitioner   seeks   to   invoke   the jurisdiction of this Court under Article 32 of the Constitution and prays for issuance of appropriate directions to the respondents for bringing about necessary modifications in the CCS (CCA) Rules in tune with the guidelines laid down by this Court in  Vishaka  (supra) . Primarily,   the   attempt   of   the   petitioner   is   to   put   to   scrutiny   the procedure  laid  down  in  the   CCS (CCA)  Rules  with  respect to the complaints of sexual harassment.   89. The   petitioner   contends   that   these   rules   do   not   provide   for sufficient participation to the victim of sexual harassment during the inquiry into her complaint.  It is further contended that the charged officer has wide rights of participation in the inquiry process, whereas the victim/complainant has no such corresponding rights.  It is urged that these rules do not oblige the Complaints Committee to take into account her documents, her witnesses or her objections against the composition   of   the   Committee,   thereby   leading   to   unfairness   and denial of natural justice. It is further contended by the petitioner that the rules do not 90. provide for the supply of the report of Complaints Committee to the victim/complainant   and   O.M.   dated   2.8.2016   also   falls   short   of remedying   this   lacunae   as   it   comes   into   operation   only   if   the 73 Complaints Committee does not recommend any action against the charged officer, thereby leaving out situations in which an action has been recommended and is found to be inadequate. Furthermore, it is averred that as per O.M. dated 2.8.2016, the victim/complainant is entitled   to   such   report   only   after   it   has   been   placed   before   the Disciplinary Authority and the authority has reached the decision of not   recommending   any   action.   The   specific   prayer   made   by   the petitioner reads thus: ­ “1. Issue   a   writ   or   any   other   order   directing   the Respondent   No.   1   to   amend   the   Central   Civil   Services (Classification, Control & Appeal) [CCS (CCA)] Rules, 1965 – under which enquiries are conducted against employees of the Central Government – so as to give a victim of sexual harassment her due representation in the process of enquiry initiated into her complaint – thereby complying with the Vishakha Guidelines, 1997 of this Hon’ble Court.”  91. The respondents, on the other hand, have submitted that the provisions of O.M. dated 16.7.2015 clearly lay down the procedure to be followed by the Complaints Committee and the victim/complainant is   sufficiently   involved   in   the   process.     Further,   the   Complaints Committee has been granted the status of an inquiring authority and the procedure operates as provided in Rule 14 of CCS (CCA) Rules. Further, it is submitted that O.M. dated 16.7.2015 vindicates the apprehension of bias as regards the composition of the Complaints Committee, vide paragraph 10 of the O.M., which reads thus: ­ 74 “10. As the Complaints Committee  also  act  as Inquiring Authority in terms of Rule 14(2) mentioned above, care has to be taken that at the investigation stage that impartiality is maintained.   Any   failure   on   this   account   may   invite allegations of bias when conducting the inquiry and may result in the inquiry getting vitiated. As per the instructions, when allegations of bias are received against an Inquiring Authority, such Inquiring Authority is required to stay the inquiry till the Disciplinary Authority is required to stay the inquiry till the Disciplinary Authority takes a decision on the allegations   of   bias.   Further,   if   allegations   of   bias   are established against one member of the Committee on this basis, that Committee may not be allowed to conduct the inquiry.” As regards the supply of the report of Complaints Committee to 92. the   petitioner,   the   respondents   submit   that   as   per   O.M.   dated 2.8.2016, where a Complaints Committee has not recommended any action against the charged officer, the Disciplinary Authority shall supply   a   copy   of   the   report   of   the   Complaints   Committee   to   the victim/complainant   and   shall   consider   her   representation   before coming to a final conclusion.  Notably, this submission is in line with the contention raised by the petitioner and needs to be examined as such. 93. The inquiry procedure adopted to deal with the complaints of sexual harassment at workplace has assumed a sacrosanct position in law and  cannot  be  undermined  under  any   pretext   whatsoever. This Court, in a catena of pronouncements, has made it clear that fairness and reasonableness are inalienable parts of any procedure 75 established by law.  In the present case, however, we are inclined to observe that the relief claimed by the petitioner is ill advised.  The  petitioner   has   called   upon   us   to  issue   directions   to  the 94. respondents   (Department   of   Personnel   and   Training)   for   making additions in the CCS (CCA) Rules on certain counts. Strictly speaking, the law as regards the contours of powers to be exercised by the Court  vis­a­vis  the law/rule making authorities, is well settled and is premised on the tenets of judicial restraint and separation of powers. In other words, the Court should be loath to issue direction to the law/rule making bodies to enact a particular rule, more so when the alleged shortcomings in the rules are not even a part of the subject matter at hand.  In   Divisional Manager, Aravali Golf Club & Anr. 40 vs. Chander Hass & Anr. ,   this Court expounded the essence of judicial powers of this Court by relying upon Montesquieu’s  The Spirit of Laws   and noted thus: ­ “21. The theory of separation of powers first propounded by the French thinker Montesquieu (in his book `The Spirit of Laws') broadly holds the field in India too. In chapter XI of his book `The Spirit of Laws' Montesquieu writes: “When the legislative and executive powers are united in   the   same   person,   or   in   the   same   body   of magistrates,   there   can   be   no   liberty;   because apprehensions may arise, lest the same monarch or senate should enact tyrannical laws, to execute them in a tyrannical manner.” 40 (2008) 1 SCC 683 76 Again, there is no liberty, if the judicial power be not separated from the legislative and executive. Were   it   joined   with   the   legislative,   the   life   and liberty of the subject would be exposed to arbitrary control; for the judge would be then the legislator. Were it joined to the executive power, the judge might behave with violence and oppression. There would be an end of everything, were the same man or the same body, whether of the nobles or of the people, to exercise those three powers, that of enacting laws, that of executing the public resolutions, and of trying the causes of individuals.” (emphasis supplied) In   Social   Action   Forum   for   Manav   Adhikar   and   Another   vs. 41 this Court Union of India, Ministry of Law and Justice & Ors . ,  had the occasion to delve into the same aspect again and observed thus: ­ “40. We   have   earlier   stated   that   some   of   the   directions issued in  Rajesh Sharma vs. State of U.P., (2018) 10 SCC 472 have the potential to enter into the legislative field. A three­ Judge Bench in  Suresh Seth v. Indore Municipal Corporation, (2005) 13 SCC 287   ruled thus:   (Suresh Seth case, SCC pp. 288­89, para 5) 5. ... In our opinion, this is a matter of policy for the elected   representatives   of   people   to   decide   and   no direction in this regard can be issued by the Court. That apart this Court cannot issue any direction to the legislature to make any particular kind of enactment. Under   our   constitutional   scheme   Parliament   and Legislative   Assemblies   exercise   sovereign   power   to enact   laws   and   no   outside   power   or   authority   can issue   a   direction   to   enact   a   particular   piece   of legislation. In  Supreme Court Employees' Welfare Assn. v. Union of India, (1989) 4 SCC 187   it has been held that   no   court   can   direct   a   legislature   to   enact   a particular law. Similarly, when an executive authority exercises a legislative power by way of a subordinate legislation   pursuant  to   the   delegated   authority  of  a legislature, such executive authority cannot be asked 41 (2018) 10 SCC 443 77 to enact a law which it has been empowered to do under the delegated legislative authority. ....” Be that as it may, in our opinion, the petitioner seems to have 95. confused   two   separate   inquiries   conducted   under   two   separate dispensations as one cohesive process. The legal machinery to deal with   the   complaints   of   sexual   harassment   at   workplace   is   well delineated by the enactment of The Sexual Harassment of Women at Workplace Act, 2013 (hereinafter “2013 Act”) and the Rules framed thereunder.   There   can   be   no   departure   whatsoever   from   the procedure prescribed under the 2013 Act and Sexual Harassment of Women at Workplace (Prevention, Prohibition and Redressal) Rules, 2013 (for short, “the 2013 Rules”), either in matters of complaint or of inquiry   thereunder.     The   sanctity   of   such   procedure   stands undisputed.  The inquiry under the 2013 Act is a separate inquiry of a fact­finding nature.  Post the conduct of a fact­finding inquiry under the   2013   Act,   the   matter   goes   before   the   department   for   a departmental   inquiry   under   the   relevant   departmental   rules   [CCS (CCA) Rules in the present case] and accordingly, action follows. The said departmental inquiry is in the nature of an in­house mechanism wherein  the   participants   are   restricted   and   concerns   of   locus  are strict and precise.   The ambit of such inquiry is strictly confined between   the   delinquent   employee   and   the   concerned   department 78 having   due   regard   to   confidentiality   of   the   procedure.     The   two inquiries cannot be mixed up with each other and similar procedural standards cannot be prescribed for both.  In matters of departmental inquiries,   prosecution,   penalties,   proceedings,   action   on   inquiry report, appeals etc. in connection with the conduct of the government servants, the CCS (CCA) Rules operate as a self­contained code for any departmental action and unless an existing rule is challenged before this Court on permissible grounds, we think, it is unnecessary for this Court to dilate any further. The notifications issued by the respondent in the form of O.Ms. 96. are in the nature of departmental instructions and are intended to supplement   the   2013   Act   and   Rules   framed   thereunder.   Such notifications do not operate in derogation of the 2013 Act, rather, they act in furtherance   of  the   same.     The  O.M.  dated  02.08.2016, for instance, reads thus: ­ “3. In accordance with Section 18(1) of the SHWW (PPR) Act, 2013, it has been decided that in all cases of allegation of   sexual   harassment,   the   following   procedure   may   be adopted...” 97. A bare perusal of the aforequoted O.M. makes it amply clear that the   said   notification   furthers   the   procedure   predicated   under   the 2013 Act and do not, in any manner, reduce the vigour thereof.  It is not the petitioner’s  case  that the  2013 Act  itself  is plagued  with 79 procedural   drawbacks.     Furthermore,   if   the   present   procedural scheme falls short of just, fair, equitable and reasonable procedural standards as envisaged in our constitutional jurisprudence, it may warrant intervention by the Court.  Be it noted, the factual matrix in this case relates to the pre 2013 Act era and was solely governed by the   guidelines issued by this Court in   Vishaka   (supra).   To put it differently, the subject matter or issues raised by the petitioner in this   petition   have   no   bearing   on   the   case   in   hand.     Hence,   the examination of the argument under consideration at the instance of the petitioner would be nothing but a hypothetical or an academic exercise in futility.  98. In   light   of   the   above,   the   stated   relief   claimed   in   this   writ petition, we hold is devoid of merit. Constitutional compensation for violation of right to life 99. We shall now consider the prayer for grant of compensation for the violation of petitioner’s fundamental rights, in light of the factual matrix   of   the   case.     Indeed,   diverse   allegations   and   counter­ allegations have been made in the course of submissions from both the sides, we shall restrict ourselves to the established set of facts for consideration   of   this   prayer.     Admittedly,   the   petitioner   filed   the 80 complaint of sexual harassment on 7.8.2007.   After entrusting the inquiry of the complaint to the Committee headed by Ms. Shashi Prabha,   the   Committee   was   found   to   be   incompetent   to   enquire against one of the charged officers and the inquiry against that officer was finally entrusted to the Committee headed by Ms. Rathi Vinay Jha.   Be it noted that this was done only after the incident at the PMO   dated   19.8.2008   and   the   wide   media   coverage   thereof. Furthermore, the complaint made in August 2007 was not referred to the Committee on Sexual Harassment before a delay of over three months.   The referral was made in December, 2007, after a written complaint   to   the   PMO   on   26.10.2007   regarding   the   inaction   of respondents.   This delay was further accentuated by the improper constitution   of   the   Departmental   Committee.     In   this   regard,   the enquiry report submitted by Ms. Rathi Vinay Jha Committee notes thus: “(iii)  The Departmental Committee on Sexual Harassment was   also   not   properly   constituted   as   per   the   Vishakha guidelines.   As   per   this   requirement,   the   Complaints Committee   should   “have   had   a   third   party   as   a representative of an NGO or other body who is familiar with the issue of sexual harassment.” While the Committee on Sexual  Harassment   was  re­constituted  on  1.11.2007.  Ms. Tara Kartha, Director, National Security Council Secretariat, was appointed as a Member of this Committee only in April 2008.   It   is   not   clear   in   what   manner   Ms.   Tara   Kartha qualified to represent an NGO or anybody familiar with the issue of sexual harassment. So even at this stage, it was not a Committee constituted in accordance with the Vishakha guidelines.” 81 100. The improper handling of the complaint of sexual harassment is also   manifested   in   subsequent   findings   of   the   enquiry   report   as produced thus: “An   examination   of   the   Report   of   the   Departmental Committee on Sexual Harassment submitted in May 2008 established that the complaint by Ms. Nisha Priya Bhatia was   not   given   timely   attention   or   proper   enquiry   and redressal. The   written   comments   by   Shri   Ashok   Chaturvedi   on   file reflect his lack of concern or respect for ensuring immediate attention   to   the   complaint.   It   also   reflects   Shri   Ashok Chaturvedi’s lack of knowledge of the requirements in the Vishakha guidelines. Further   even   when   the   complaint   was   referred   to   the Departmental   Committee   on   Sexual   Harassment,   the Secretary (R) did not pay heed to the constitution of the committee as required in the Vishakha guidelines. The act was,   therefore,   in   gross   violation   of   the   Vishakha guidelines .”   101. It is, therefore, not in dispute that the petitioner’s complaints of sexual harassment were met with incidents showcasing procedural ignorance and casual attitude of her seniors in the department.  We also note that, as regards the press note dated 19.8.2008, this Court had   taken   strong   exception   to   the   unwarranted   attacks   on   her psychological status and quashed the note in its entirety vide order dated   15.12.2014   for   being   violative   of   the   petitioner’s   dignity, reputation and privacy.  Despite such terse finding regarding violation of fundamental rights, no relief of compensation was given to the petitioner and presumably not pursued by her at that time. 82 102. The scheme of the 2013 Act, Vishaka Guidelines and Convention on   Elimination   of   All   Forms   of   Discrimination   Against   Women (CEDAW) predicates that a non­hostile working environment is the basic limb of a dignified employment.  The approach of law as regards the cases of sexual harassment at workplace is not confined to cases of   actual   commission   of   acts   of   harassment,   but   also   covers situations wherein the woman employee is subjected to prejudice, hostility,   discriminatory   attitude   and   humiliation   in   day   to   day functioning at the workplace.  Taking any other view would defeat the purpose   of   the   law.     A   priori,   when   inaction   or   procrastination (intentionally or otherwise) is meted out in response to the attempt of setting the legal machinery in motion, what is put to peril is not just the individual cries for the assistance of law but also the foundational tenets of a society governed by the rule of law, thereby threatening the larger   public   interests.     The   denial   of   timely   inquiry   and   by   a competent forum, inevitably results in denial of justice and violation of fundamental right.  The factual matrix of the present case is replete with lack of sensitivity on the part of Secretary (R) qua the complaint of   sexual   harassment.     To   wit,   time   taken   to   process   the   stated complaint   and   improper   constitution   of   the   first   Complaints Committee   (intended   or   unintended)   in   violation   of   the   Vishaka 83 Guidelines,   constitute   an   appalling   conglomeration   of   undignified treatment and violation of the fundamental rights of the petitioner, more particularly Articles 14 and 21 of the Constitution. 103. This Court has, over the course of time, evolved the judicial policy of remedying grave violations of the right to life by providing compensation  in monetary terms,  apart  from  other reliefs.    In   S. 42 Nambi Narayanan vs. Siby Mathews & Ors. , this Court exercised its power to invoke the public law remedy for grant of compensation for   the   violation   of   the   right   to   life   by   observing   that   life   itself commands self­respect.  It observed thus: ­ “40. …..     The   dignity   of   a   person   gets   shocked   when psycho­pathological   treatment   is   meted   out   to   him.     A human   being   cries   for   justice   when   he   feels   that   the insensible act has crucified his self­respect.  That warrants grant of compensation under the public law remedy…..” Regard  may   also   be   had   to   Nilabati  Behera   (Smt)   Alias   Lalita Behera (Through the Supreme Court Legal Aid Committee) vs. 43 State of Orissa & Ors.   and   Rudul Sah vs. State of Bihar & 44 Anr. . 42 (2018) 10 SCC 804 43 (1993) 2 SCC 746 44 (1983) 4 SCC 141 84 104. In   the   present   case,   the   petitioner   had   faced   exceedingly insensitive and undignified circumstances due to improper handling of her complaint of sexual harassment.  Regardless of the outcome of the inquiry into the stated complaint, the fundamental rights of the petitioner   had   been   clearly   impinged.     Taking   overall   view   of   the circumstances,   we   consider   this   to   be   a   fit   case   to   award compensation to the petitioner for the stated violation of her right to life and dignity, quantified at Rs.1,00,000/­ (Rupees one lakh only). Had   it   been   a   case   of   allegations   in   the   stated   complaint   of   the petitioner been substantiated in the duly conducted inquiry (which the petitioner had failed to do), it would have been still worst and accentuated violation of her fundamental rights warranting suitable (higher) compensation amount.  Be that as it may, the compensation amount specified hereinabove be paid to the petitioner directly or be deposited in the Registry of this Court and in either case, within six weeks from today. Writ Petition (Criminal) No. 1 of 2016 85 105. The petitioner has filed this writ petition praying for the issuance of a writ of mandamus directing the respondents to pay for the higher education  of   her   daughter   as   a  measure   of   compensation   for  the petitioner’s sexual harassment, various criminal offences under the IPC   committed   against   her   and   consequent   violation   of   her fundamental   rights   under   Articles   14,   15,   21   and   22   of   the Constitution. The main prayer in the petition before us reads thus: “Issue   a   writ   of   mandamus/or   any   other   appropriate writ/order/directions   that   the   Respondents   respond   to petitioner’s letter dtd. 11.08.15 and pay for higher education of   Petitioner’s   younger   daughter   as   compensation   for Petitioner’s   acute   sexual   harassment   and   for   criminal offences committed against her by their officers u/s 499, 500, 503, 506, 186, 339 & 341 IPC – as proved by various court orders on record.” 106. The petitioner has brought on record a number of proceedings before   various   fora   to   support   her   submission   that   the   private respondents have committed acts of criminal intimidation, defamation and wrongful restraint against her.   She has also urged that her arrest dated 8.12.2009 led to the violation of her fundamental right under   Article   22   of   the   Constitution,   as   the   arrest   was   illegally orchestrated by the respondents. 86 107. The respondents, on the other hand, have contended that the petitioner is not entitled to any such compensation.   In support of this   contention,   the   respondents   have   advanced   the   following submission:­ “3. That   the   Petitioner   had   made   a   representation   on 11.08.2015 to the Hon’ble Prime Minister of India regarding financial assistance of Rs. 26,00,000/­ (Rupees Twenty Six Lakhs Only), which she required towards the payment of fee of her daughter in MBA Course at Indian School of Business, Hyderabad (Course of 2016­17). As per the records available, PMO had forwarded her representation dated 11.08.2015 to Department   of   Higher   Education,   Ministry   of   Human Resource   Development   vide   letter   dated   18.08.2015. Thereafter, the Department of Higher Education examined the   matter   in   consultation   with   the   University   Grants Commission.   UGC   had   informed   that   Indian   School   of Business, Hyderabad is not in the list maintained by it and not   under   the   purview   of   UGC.   Further,   Department   of Higher   Education   had   informed   that   Indian   School   of Business, Hyderabad is a private business school and there is no scheme of that Ministry to finance for admission in Indian School of Business.” 108. Being   a   compulsorily   retired   government   servant,   the entitlement   of   the   petitioner   to   post­retirement   benefits   must   be confined to the provisions under the service rules applicable to her. The   petitioner   has   been   paid   various   post­retirement   benefits including pension on the basis of the date of notional superannuation in accordance with the letter and spirit of Rule 135 of the 1975 Rules. As regards the violation of the fundamental rights of the petitioner, we have already considered that aspect in W.P. (Criminal) No. 24 of 2012 87 and have provided for compensation in that regard.     However, no compensation can be given to the petitioner in reference to the cause stated in the writ petition under consideration. 109. The petitioner, relying upon the order of the High Court in W.P. (C) 3704 of 2012, has contended that various Court orders on record prove the commission of criminal intimidation and wrongful restraint against the petitioner by the officers of the respondents.  We outrightly reject this inference purportedly deduced from the stated order.     The   scope   of   adjudication   before   the   High   Court   in   the aforementioned writ petition was limited to the regularisation of the period of absence and grant of consequent benefits.  Mere recording of observations revolving around procedural improprieties in following  (supra) Guidelines, consequent transfer of the petitioner and Vishaka various cross allegations between the parties, in no manner is an adjudication   on   the   criminal   liability   of   the   officers.     In  fact,   the question of criminal liability of the officers has not been adjudicated in   any   preceding   case   so  far.     Thus,   no   additional   compensation under   the   pretext   of   the   allegations   under   consideration   can   be granted to the petitioner.   Therefore, this petition must fail and is disposed of in the aforementioned terms. 88 110. In reference to I.A. No. 79011 of 2019 filed in S.L.P. (Civil) No. 2307 of 2019, having regard to the peculiar circumstances of the case, it is ordered that no liability as to the payment of penal house rent charges upto next three months from today shall be recovered from the petitioner.  However, with the order of compulsory retirement becoming final consequent to this order, the respondents are free to get the government accommodation vacated in accordance with the extant   rules   and   follow   due   process   of   law   after   expiry   of   three months period from today. 111. While   parting,   we   need   to   observe   that   the petitioner/appellant   herein   appeared   and   argued   in   person   and presented   herself   with   utmost   dignity   and   displayed   dignified demeanour   towards   the   Court.     Despite   the   underlying   emotional appeal connected with this case, the petitioner/appellant presented her case like any other accomplished lawyer in reference to the legal principles. 112. Accordingly, we dispose of the batch of four cases before us in the following terms and directions: ­ (i) We hold that Rule 135 of the 1975 Rules is valid and does not suffer   from   the   vice   of   unconstitutionality.     Further,   the expression “may” occurring in sub­Rule (2) of Rule 135 must be 89 read   as   “shall”,   for   giving   true   effect   to   the   object   of   the provision. (ii) The   impugned   order   of   compulsory   retirement   passed   under Rule 135 against the appellant/petitioner is valid and legal and the decision of the High Court in this regard stands confirmed subject, however, to modification thereof to the extent indicated in the present judgment. (iii) The grant of pension to the appellant/petitioner herein shall be computed   in   accordance   with   the   date   of   notional superannuation as directed by the High Court and not from the date of actual compulsory retirement and additional sum in that regard, if any, be paid to her within six weeks from today. (iv) The   respondent(s)   (Union   of   India)   is   directed   to   pay compensation   quantified   at   Rs.1,00,000/­   (Rupees   one   lakh only)   to   the   appellant/petitioner   herein   for   violation   of   her fundamental   rights   to   life   and   dignity   ­   as   a   result   of   the improper handling of her complaint of sexual harassment.  The compensation amount be paid to the appellant/petitioner by way of direct transfer in her bank account or be deposited in this Court and in either case, within six weeks from today. 90 (v) The appellant/petitioner is granted time to vacate and hand over peaceful possession of her official quarter for a period of three months from today.   Further, no penal house rent charges be levied or recovered from the petitioner upto next three months from today. 113. Accordingly,   the   appeals,   writ   petitions   and   pending interlocutory applications shall stand disposed of in the above terms. .…................................J.        (A.M. Khanwilkar) .…................................J.    (Dinesh Maheshwari)   New Delhi; April 24, 2020.