BSES RAJDHANI POWER LTD. vs. DELHI ELECTRICITY REGULATORY COMMISSION.

REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO(S). 4324 OF 2015 BSES RAJDHANI POWER LTD.  …APPELLANT(S)  VERSUS DELHI ELECTRICITY  REGULATORY COMMISSION …RESPONDENT(S) WITH CIVIL APPEAL NO(S). 4323 OF 2015 BSES YAMUNA POWER LTD.  …APPELLANT(S)  VERSUS DELHI ELECTRICITY  REGULATORY COMMISSION …RESPONDENT(S) J U D G M E N T S. ABDUL NAZEER, J. Signature Not Verified 1. These two appeals have been filed by BSES Rajdhani Power Digitally signed by SONIA BHASIN Date: 2022.10.18 17:29:54 IST Reason: Ltd. (C.A. No.4324 of 2015) and BSES Yamuna Power Ltd. (C.A. 1 No.4323 of 2015) (hereinafter referred to as ‘Appellants’) challenging certain findings of the Appellate Tribunal for Electricity, New Delhi (‘APTEL’)   in   the   common   judgment   and   order   dated   28.11.2014 (‘Impugned Order’) passed in Appeal Nos.61 and 62 of 2012 (‘Tariff Appeals’).  The Tariff Appeals were filed by the appellants before the APTEL   challenging   certain   findings   of   the   Delhi   Electricity Regulatory   Commission   (‘DERC’)   in   the   Tariff   Order   dated 26.08.2012   for   Truing   Up   of   financials   for   FY   2008­09   and   FY 2009­10 and Aggregate Revenue Requirement (‘ARR’) for FY 2011­ 12.     DERC   has   also   filed   appeals   (C.A.   Nos.8660­61   of   2015) challenging certain findings in the common impugned order and the said appeals will be heard and decided separately. 2. The Appellants are Distribution Licensees (“Discoms”) in terms of Section 2(17) of the Electricity Act, 2003 (‘2003 Act’). The primary function of a Discom is to give supply to any premises upon an application   being   made   by   a   consumer   in   compliance   with   the applicable laws, including paying requisite charges, except where prevented by force majeure conditions like cyclones or floods. 2 3. The   Appellants   purchase   90%   to   95%   of   the   power   from Central   and   State   Generating   Companies.   Tariff   of   Central Generating   Stations   is   determined   by   the   Central   Electricity Regulatory Commission (‘CERC’) and, therefore, the Appellants have no   control   over   the   tariff   to   be   paid   to   the   Central   Generating Stations.   Simultaneously,   the   tariff   for   the   State   Generating Companies is determined by the State Regulator i.e. DERC. 4. It is the case of the Appellants that since privatization, the ARR determined by the DERC was not even sufficient to meet the actual power purchase cost which has led to creation of a huge revenue   gap.   It   is   also   contended   that   the   DERC   in   repeated disregard to its statutory regulations and its own statutory advice has refused to make periodic increase in the tariff rate. The actions of the DERC have resulted in a situation where the Appellants are deeply indebted and have been forced to borrow/take loans to fund their   day­to­day   operations   which,   in   turn,   have   also   dried   up leaving   the   Appellants   without   adequate   monies   to   pay   their suppliers. 3 5. The Appellants have challenged the finding of the APTEL in the Impugned Order on the following issues: A.  Change in methodology in computation of Aggregate Technical and Commercial (AT&C) losses [Issue 14 in Impugned Order] B.  Change   in   methodology   for   computation   of Depreciation [Issue 15 in Impugned Order] C.  Disallowance of salary for Fundamental Rules and Supplementary Rules (FR/SR) structure [Issue 23 in Impugned order] D.  Disallowance   of   interest   accrued   on   Consumer Security   Deposit   retained   by   Delhi   Power Corporation Limited (DPCL) [Issue 29 in Impugned Order] E.  Disallowance   of   Fringe   Benefit   Tax   [Issue   34   in Impugned Order] F.  Reduction   in   Million   Units   (MUs)   in   relation   to Enforcement sale for the purpose of calculation of AT&C Loss [Issue 14 in Impugned Order]  6. It is to be noticed that the above­mentioned Issue ‘C’ has been challenged only by BSES Rajdhani Power Ltd. in C.A. No.4324 of 2015 while   the   remaining   issues   have   been  challenged   by   both 4 BSES Rajdhani Power Ltd. and BSES Yamuna Power Ltd. and are subject­matter of C.A. No.4324 of 2015 and C.A.No.4323 of 2015.   7. The Tariff Appeals were filed by the Appellants challenging the disallowances  in their  respective  Tariff  Orders  dated  26.08.2012 passed by the DERC for:  (a) Determination of ARR and Tariff for FY 2011­12; and (b) Truing up of financials for FY 2008­09 and FY 2009­ 10. 8. According to the appellants, the present Civil Appeals give rise to substantial questions of law under Section 125 of the 2003 Act on six issues. It is contended that the said substantial questions of law   have   arisen   primarily   because   the   DERC   has,   inter   alia, deliberately refused to follow statutory regulations while truing up. Further, it is contended that APTEL’s Impugned Order has failed to note the illegal manner of truing up followed by DERC and, more importantly, APTEL has failed to follow its own rulings in previous cases.  5 9. However, the respondents have contended that the appellants have entirely failed to establish the existence of any substantial question of law as required under Section 125 of the 2003 Act, read with Section 100 of the Code of Civil Procedure, 1908 (‘CPC’) on any of the above issues.   10. Before considering the detailed submissions on each of the above issues, it is necessary to provide an overview of the current and historical legal framework of electricity laws in India, including the tariff determination process, and the role and powers of the DERC in the tariff determination process. 11. Prior to independence, the Indian Electricity Act, 1910 (‘1910 Act’) governed the supply and use of electrical energy in India. Part­ II of the 1910 Act was related to supply of electricity and contained provisions concerning: (a) Grant of license for supply of electricity by the State Government   in   consultation   with   the   State   Electricity Boards (“SEB”) and (b) Obligation and rights of licensees, consumers, etc. along with other modalities. 6 Part­III of the 1910 Act dealt with Supply, Transmission and Use of Energy   by   Non­licensees.   Part­IV   of   the   1910   Act   provided   for constitution, duties of advisory boards at the State and Central levels along with other authorities such as electrical inspectors and Central Electricity Board (“CEB”).   CEB, under Section 37 of the 1910 Act, was empowered to make rules to regulate the generation, transmission, supply, and use of energy.   12. On 10.09.1948, the Electricity (Supply) Act, 1948 (“Supply Act, 1948”)  was   notified   to   provide   for:   (a)   the   rationalization   of   the production   and   supply   of   electricity,   (b)   taking   of   measures conducive to electrical development; and (c) all matters incidental to the   above.   The   Supply   Act,   1948   was   a   more   detailed   and comprehensive   code   and   provided   for   establishment   of   SEBs   to control generation, distribution, and utilization of electricity within their respective states and the Central Electricity Authority (‘CEA’) for planning and development of the national power system.   13. On 02.07.1998, the Electricity Regulatory Commissions Act, 1998   (‘Commissions   Act,   1998’)   was   notified   with   effect   from 25.04.1998 as an Act to provide for the establishment of a Central 7 Electricity Regulatory Commission (“CERC”) and State Electricity Regulatory Commission (“SERC”), for rationalization of electricity tariff,   transparent   policies   regarding   subsidies,   promotion   of efficient   and   environmentally   benign   policies   and   other   matters connected   therewith   or   incidental   thereto.     Chapter­VI   of   the Commissions Act, 1998 was related to energy tariff and provided for the determination of tariff by Central and State Commissions. 14. Insofar as the National Capital Territory (“NCT”) of Delhi is concerned, on 08.03.2001, the Delhi Electricity Reforms Act, 2000 (“Reforms Act, 2000”) was notified to: (a) provide   re­structuring   of   the   electricity   industry (unbundling   of   generation,   transmission,   and distribution), (b) increasing avenues for participation of private sector in the electricity industry; and  (c) generally,   for   taking   measures   conducive   to   the development   and   management   of   the   electricity industry in an efficient, commercial, economic, and competitive   manner   in   the   NCT   of   Delhi   and   for matters connected therewith or incidental thereto. 8 15. With   effect   from   01.07.2002,   pursuant   to   the   unbundling, restructuring   and   reform   of   the   erstwhile   Delhi   Vidyut   Board (“DVB”) and privatization of distribution of electricity, the appellants succeeded   to   the   respective   Distribution   Undertakings   and Business in their area of supply. The appellants have been granted Distribution   and   Retail   Supply   License   by   DERC   to   undertake distribution   (wheeling)   and   retail   supply   of   electricity   in   their respective areas of supply in the NCT of Delhi. From 01.07.2002 till 31.03.2007, the Delhi Transco Ltd. (“DTL”) was entrusted with the responsibility of bulk procurement and bulk supply of power in the NCT of Delhi. 16. In the year 2003, the Parliament repealed the previous three laws viz., the 1910 Act, the Supply Act, 1948 and the Commissions Act, 1998, and enacted a comprehensive consolidated law called the Electricity Act, 2003.  The objectives of the Act are:­ (a) to consolidate the laws relating to generation, transmission, distribution, trading and use of electricity, (b) taking   measures   conducive   to   development   of electricity   industry,   promoting   competition   therein, 9 protecting interest of consumers and supply of electricity to all areas, (c) rationalization   of   electricity   tariff,   ensuring transparent   policies   regarding   subsidies,   promotion   of efficient and environmentally benign policies,  (d) constitution   of   the   CEA,   Electricity   Regulatory Commissions,   and   establishment   of   an   Appellate Tribunal   and   for   matters   connected   therewith   or incidental thereto. 17. The scheme of the 2003 Act is predicated on consolidating all laws   governing   electricity   and   repealing   the   existing   laws.     The legislative   policy   of   distancing   the   Government   from   the   tariff determination was carried forward in the 2003 Act.  The intent and purpose of the 2003 Act is to liberalize the electricity sector and to ensure that the distribution and supply of electricity is conducted on   commercial   principles.     The   legislature   intended   to   promote factors   that   encourage   and   reward   efficiency,   competition, economical   use   of   resources   and   optimum   investments   and safeguard the interest of the consumers vis­à­vis recovery of cost of electricity in a reasonable manner as envisaged under Section 61 of the 2003 Act.   10 18. Being   regulated   licensees   responsible   for   distribution   and retail supply of electricity in their designated areas within the NCT of Delhi in terms of Section 12 of 2003 Act, the annual revenue requirement of the Appellants to conduct the licensed business and consequently   the   tariff   to   be   recovered   from   the   consumers,   is regulated   by   the   DERC,   being   the   State   Electricity   Regulatory Commission. DERC is vested with a substantial set of divergent powers – legislative, executive, adjudicatory and advisory – each being distinctly defined and governed by law.   One of the critical issues arising in these Civil Appeals relates to sanctity of each such function and their interplay.   In this regard, it is noteworthy that Section 3 of the 2003 Act provides as under: “Section 3. National Electricity Policy and Plan. ­ (1)   The Central Government shall, from time to time, prepare the National Electricity Policy and tariff policy, in consultation with the State Governments and the Authority for development of the power system based on   optimal   utilisation   of   resources   such   as   coal, natural gas, nuclear substances or materials, hydro and renewable sources of energy. (2)  The   Central   Government   shall   publish   National electricity Policy and tariff policy from time to time. (3)  The Central Government may, from time to time in consultation   with   the   State   Governments,   and   the 11 Authority   review   or   revise   the   National   Electricity Policy and tariff policy referred to in sub­section (1). (4)The Authority shall prepare a National Electricity Plan in accordance with the National Electricity Policy and notify such plan once in five years. Provided xxx xxx xxx (5)The   Authority   may   review   or   revise   the   National Electricity   Plan   in   accordance   with   the   National Electricity Policy.” 19. Section 14 of the 2003 Act provides for grant of licences on application  made   under  Section  15   of   the   Act  ­  (a)  to  transmit electricity as a transmission licensee; or (b) to distribute electricity as a distribution licensee; or (c) to undertake trading in electricity as an electricity trader, in any area which may be specified in the licence. 20. Section 43 of the 2003 Act provides for the universal supply obligation of the Discoms, which is as under: “43. Duty to supply on request –  (1)   Save   as   otherwise   provided   in   this   Act,   every distribution   licensee,   shall,   on   an   application   by   the owner   or   occupier   of   any   premises,   give   supply   of electricity   to   such   premises,   within   one   month   after receipt of the application requiring such supply. Provided xxx xxx xxx 12 (2) & (3) xxx xxx xxx” 21. Section 61 of the 2003 Act lays down the guiding principles for tariff which are as under: “61.   Tariff   regulations.­  The   Appropriate   Commission shall, subject to the provisions of this Act, specify the terms and conditions for the determination of tariff, and in doing so, shall be guided by the following, namely:­  (a) the   principles   and   methodologies   specified   by   the Central   Commission   for   determination   of   the   tariff applicable to generating companies and transmission licensees;  (b) the generation, transmission, distribution and supply of electricity are conducted on commercial principles; (c) the   factors   which   would   encourage   competition, efficiency,   economical   use   of   the   resources,   good performance and optimum investments; (d) safeguarding of consumers' interest and at the same time, recovery of the cost of electricity in a reasonable manner; (e) the principles rewarding efficiency in performance; (f) multi­year tariff principles; (g) that the tariff progressively reflects the cost of supply of electricity and also, reduces cross­subsidies in the manner specified by the Appropriate Commission; (h) the   promotion   of   co­generation   and   generation   of electricity from renewable sources of energy; (i) the National Electricity Policy and tariff policy: Provided that the terms and conditions for determination of   tariff   under   the   Electricity   (Supply)   Act,   1948,   the Electricity   Regulatory   Commission   Act,   1998   and   the enactments   specified   in   the   Schedule   as   they   stood 13 immediately before the appointed date, shall continue to apply for a period of one year or until the terms and conditions   for   tariff   are   specified   under   this   section, whichever is earlier.” 22. Sections 62 and 64 of the 2003 Act lay down the procedure for determination of tariff for,   inter alia,   wheeling and retail sale of electricity as under: “ 62. Determination of tariff. ­ (1) The Appropriate Commission shall determine the tariff in accordance with the provisions of this Act for –  (a) supply   of   electricity   by   a   generating   company   to   a distribution licensee:  Provided that the Appropriate Commission may, in case of shortage of supply of electricity, fix the minimum and maximum   ceiling   of   tariff   for   sale   or   purchase   of electricity   in   pursuance   of   an   agreement,   entered   into between a generating company and a licensee or between licensees, for a period not exceeding one year to ensure reasonable prices of electricity;  (b) transmission of electricity; (c) wheeling of electricity; (d) retail sale of electricity:  Provided that in case of distribution of electricity in the same area by two or more distribution licensees, the Appropriate Commission   may,   for   promoting   competition   among distribution licensees, fix only maximum ceiling of tariff for retail sale of electricity.  (2) The Appropriate Commission may require a licensee or a generating company to furnish separate details, as may be 14 specified   in   respect   of   generation,   transmission   and distribution for determination of tariff.  (3) The Appropriate Commission shall not, while determining the   tariff   under   this   Act,   show   undue   preference   to   any consumer of electricity but may differentiate according to the consumer's   load   factor,   power   factor,   voltage,   total consumption of electricity during any specified period or the time   at   which   the   supply   is   required   or   the   geographical position of any area, the nature of supply and the purpose for which the supply is required.  (4) No tariff or part of any tariff may ordinarily be amended, more frequently than once in any financial year, except in respect of any changes expressly permitted under the terms of any   fuel   surcharge   formula   as   may   be   specified.   The Electricity Act, 2003.  (5) The Commission may require a licensee or a generating company to comply with such procedures as may be specified for   calculating   the   expected   revenues   from   the   tariff   and charges which he or it is permitted to recover.  (6) If any licensee or a generating company recovers a price or charge exceeding the tariff determined under this section, the excess amount shall be recoverable by the person who has paid such price or charge along with interest equivalent to the bank rate without prejudice to any other liability incurred by the licensee.” “64. Procedure for tariff order.­  (1) An application for determination of tariff under section 62 shall be made by a generating company or licensee in such manner and accompanied by such fee, as may be determined by regulations.  15 (2)   Every   applicant   shall   publish   the   application,   in   such abridged   form   and   manner,   as   may   be   specified   by   the Appropriate Commission.  (3) The Appropriate Commission shall, within one hundred and twenty days from receipt of an application under sub­ section   (1)   and   after   considering   all   suggestions   and objections received from the public,­  (a) issue a tariff order accepting the application with such modifications or such conditions as may be specified in that order;  (b) reject the application for reasons to be recorded in writing if such application is not in accordance with the provisions of this Act and the rules and regulations made thereunder or the provisions of any other law for the time being in force:  Provided that an applicant shall be given a reasonable opportunity   of   being   heard   before   rejecting   his application.  (4) The Appropriate Commission shall, within seven days of making the order, send a copy of the order to the Appropriate Government, the Authority, and the concerned licensees and to the person concerned. (5) Notwithstanding anything contained in Part X, the tariff for any inter­State supply, transmission or wheeling of electricity, as the case may be, involving the territories of two States may, upon application made to it by the parties intending to undertake   such   supply,   transmission   or   wheeling,   be determined   under   this   section   by   the   State   Commission having jurisdiction in respect of the licensee who intends to distribute electricity and make payment therefor.  16 (6) A tariff order shall, unless amended or revoked, continue to be in force for such period as may be specified in the tariff order.” 23. ARR   of   the   Appellants,   and   consequently   the   tariff   to   be recovered   from   the   consumers,   is   regulated   by   the   DERC,   and determined under Section 62 read with Section 61 of the 2003 Act.  24. Section 86 of the 2003 Act lays down the functions of the State Commissions i.e. DERC in this case, and the rule­making power of the Central Government is set out in Section 176 thereof. 25. Before considering the  other questions, let us consider the preliminary objection raised by learned counsel for the respondent­ DERC as to whether the appeals involve any substantial question of law as required under Section 125 of the 2003 Act read with Sec­ tion 100 of the CPC?  26. Section 125 of the 2003 Act provides for an appeal to this Court against the decision or order of the APTEL which reads as under: “ 125. Appeal to Supreme Court. ­ Any  person  aggrieved  by  any  decision or  order  of  the Appellate Tribunal, may, file an appeal to the Supreme Court within sixty days from the date of communication 17 of the decision or order of the Appellate Tribunal, to him, on any one or more of the grounds specified in section 100 of the Code of Civil Procedure,1908 (5 of 1908):  Provided that the Supreme Court may, if it is satisfied that the appellant was prevented by sufficient cause from filing the appeal within the said period, allow it to be filed within a further period not exceeding sixty days.” 27. Thus, an appeal to this Court under Section 125 could be filed on the grounds specified in Section 100 of the CPC.  Under Section 100   of   the   CPC,   an   appeal   could   be   filed   only   when   the   case involves ‘a substantial question of law’, as may be framed by the appellate court. Thus, the existence of a ‘substantial question of law’ arising from the judgment of the APTEL is   for sine qua non   exercise of jurisdiction by this Court under Section 125 of the 2003 Act.  28. The   expression   ‘appeal’   has   not   been   defined   in   the   CPC. th Black’s   Law   Dictionary   (10   Edn.)   defines   an   ‘appeal’   as   “a proceeding undertaken to have a decision reconsidered by bringing it to a higher authority.”   An appeal is judicial examination of a decision of a subordinate court by a higher court to rectify any possible error(s) in the order under appeal.   The law provides the 18 remedy of an appeal in recognition of the fact that those manning the judicial tiers too may commit errors.   29. The   test   to   determine   whether   a   question   is   a   substantial question of law or not was laid down by a Constitution Bench of this Court in  Sir Chunilal V. Mehta & Sons Ltd. v. The Century 1  as under : (AIR p. 1318, para 6) Spg. & Mfg. Co. Ltd. “ 6.  … The proper test for determining whether a question of law raised in the case is substantial would, in our opinion, be whether it is of general public importance or whether it directly and substantially affects the rights of the parties and if so whether it is either an open question in the sense that it is not finally settled by this Court or by the Privy Council or by the Federal Court or is not free from difficulty or calls for discussion of alternative views. If   the   question   is   settled   by   the   highest   court   or   the general   principles   to   be   applied   in   determining   the question are well settled and there is a mere question of applying   those   principles   or   that   the   plea   raised   is palpably absurd the question would not be a substantial question of law.” 30. Thus,   the   word   ‘substantial’   as   qualifying   ‘question   of   law’ means,   of   having   substance,   essential,   real,   of   sound   worth, important or considerable. It is to be understood as something in contradistinction with technical, of no substance or consequence, 1  1962 Supp (3) SCR 549 : AIR 1962 SC 1314 19 or academic.  For determining whether a case involves substantial question   of   law,   the   test   is   not   merely   the   importance   of   the question,   but its   importance   to  the   case   itself   necessitating the decision   of   the   question.     The   appropriate   test   for   determining whether the question of law raised in the case is substantial would be to see whether it directly and substantially affects the rights of the parties. If it is established that the decision is contrary to law or the decision has failed to determine some material issue of law or if there is substantial error or defect in the decision of the case on merits, the court can interfere with the conclusion of the lower court or tribunal.  The stakes involved in the case are immaterial as long as the impact or effect of the question of law has a bearing on the  lis  between the parties. 31. Thus, in a second appeal, the appellant is entitled to point out that the order impugned is bad in law because it is   de hors   the pleadings,   or   it   was   based   on   no   evidence   or   it   was   based   on misreading of material documentary evidence or it was recorded against the provision of law or the decision is one which no Judge acting judicially could reasonably have reached.  Once the appellate 20 court is satisfied, after hearing the appeal, that the appeal involves a substantial question of law, it has to formulate the question and direct issuance of notice to the respondent/s. 32. Now, let us consider as to whether the present appeals involve any substantial question(s) of law.   33. The APTEL has recorded findings on 35 issues raised by the appellants.  According to the appellants, six issues decided by the APTEL give rise to substantial question of law which are as follows: 1. Change   in   methodology   in   computation   of   AT&C Losses. 2. Change   in   methodology   for   computation   of Depreciation. 3. Disallowance of salary for FR/SR Structure. 4. Disallowance   of   interest   incurred   on   Consumer Security Deposit retained by DPCL. 5. Disallowance of Fringe Benefit Tax. 6. Reduction in MUs in relation to Enforcement sale for the purpose of calculation of AT&C Losses (this issue   deals   with   theft/unauthorized   use   of electricity). 21 34. Mr. Arvind P. Dattar and Mr. Dhruv Mehta, learned senior counsel   appearing   for   the   appellants,   would   submit   that   the findings of the APTEL on Issue Nos.1, 2, 3 and 5 are contrary to the binding DERC Tariff Regulations.   It is argued that the Regulator cannot ‘change the rules of the game after it has begun’ in the ‘truing up exercise’.  In this regard, they have taken us through the findings of the DERC in the Tariff Order and also the findings of the DERC after the truing up stage.  It is further argued that the tariff order is in the nature of a quasi­judicial determination and that in the guise of truing up, the DERC cannot amend a tariff order.   35. On the other hand, Mr. Nikhil Nayyar, learned senior counsel appearing for the respondent­DERC, submits that one of the facets of the tariff determination exercise is the process of ‘truing up’. Since the initial tariff order is prepared by the DERC, based on the projections   submitted   by   the   Discoms   as   its   ARR   petition,   the subsequent tariff order is issued after the financial year pursuant to the ‘truing up’ exercise.  It is also pointed out that the findings on the aforesaid six issues are neither contrary to law nor opposed to any regulations. 22 36. Having considered the submissions of the learned counsels for the parties and after perusing the Impugned Order, we are of the view that these appeals involve the following substantial questions of law: “ On Issue No.1 (a) Whether   the   impugned   findings   on   Issue   No.1   are contrary to the mandate of Sections 3, 61(b), (c), (d) and (e), 62, 64 (read with the Tariff Policy) and 86(3) of the 2003 Act in terms of which: (i) Tariff   must   ensure   recovery   of   all   costs   of undertaking   distribution   of   electricity   with reasonable   return,   rewarding   efficiency   in performance? (ii) Regulator   cannot   “change   the   rules   of   the   game after it has begun” in the ‘truing up exercise’? (b) Whether the impugned findings violate the principles and methodology   for   tariff   determination   specified   in   the binding DERC’s Tariff Regulations? On Issue No.2 (a)         Whether the impugned Findings on Issue No.2 are contrary to the mandate of Sections 3, 61(b), (c), (d) and (e), 62, 64 (read with the Tariff Policy) and 86(3) of the 2003 Act in terms of which: (i) Tariff   must   ensure   recovery   of   all   costs   of undertaking   distribution   of   electricity   with reasonable   return,   rewarding   efficiency   in performance? 23 (ii) Regulator   cannot   “change   the   rules   of   the   game after it has begun” in the ‘truing up exercise’? (b) Whether the impugned findings violate the principles and methodology   for   tariff   determination   specified   in   the binding DERC’s Tariff Regulations? On Issue No.3 (a)         Whether the impugned Findings on Issue No.3 are contrary to the mandate of Sections 3, 61(b), (c), (d) and (e), 62, 64 (read with the Tariff Policy) and 86(3) of the 2003 Act in terms of which: (i) Tariff   must   ensure   recovery   of   all   costs   of undertaking   distribution   of   electricity   with reasonable   return,   rewarding   efficiency   in performance? (ii) Regulator   cannot   “change   the   rules   of   the   game after it has begun” in the ‘truing up exercise’? (b) Whether   the   impugned   findings   violate   the   binding statutory   Transfer   Scheme   and   the   Tri­Partite   Agreements between the GONCTD, the DVB and the Employees’ Unions, which form the basis of the privatization of Discoms? On Issue No.4   (a) Whether   the   impugned   findings   on   Issue   No.4   are contrary to the mandate of Sections 3, 61(b), (c), (d) and (e), 62, 64 (read with the Tariff Policy) and 86(3) of the 2003 Act in terms   of   which   tariff   must   ensure   recovery   of   all   costs   of undertaking distribution of electricity with reasonable return, rewarding efficiency in performance? On Issue No.5 (a)         Whether the impugned Findings on Issue No.5 are contrary to the mandate of Sections 3, 61(b), (c), (d) and (e), 24 62, 64 (read with the Tariff Policy) and 86(3) of the 2003 Act in terms of which: (i) Tariff   must   ensure   recovery   of   all   costs   of undertaking   distribution   of   electricity   with reasonable   return,   rewarding   efficiency   in performance? (ii) Regulator   cannot   “change   the   rules   of   the   game after it has begun” in the ‘truing up exercise’? (b) Whether the impugned findings violate the principles and methodology   for   tariff   determination   specified   in   the binding DERC’s Tariff Regulations? On Issue No.6 (a) Whether   the   impugned   Findings   on   Issue   No.6   are contrary to the mandate of Sections 3, 61(b), (c), (d) and (e), 62, 64 (read with the Tariff Policy) and 86(3) of the 2003 Act in terms of which Tariff must ensure recovery of all   costs   of   undertaking   distribution   of   electricity   with reasonable return, rewarding efficiency in performance? (b) Whether the impugned findings are against settled law that   when   a   statute   creates   a   legal   fiction   i.e.   energy assessed is “deemed” to be consumed, the same has to be given   effect   to   with   all   its   consequences   i.e.   same quantum of energy is to be accounted for as supplied? 37. One of the substantial questions of law raised on four issues (Issue Nos.1, 2, 3 and 5) is whether it is permissible to amend the tariff order  made  under  Section  64   of  the   2003   Act  during the ‘truing up’ exercise which needs to be answered before answering each of the aforesaid issues. 25 38. Section 82 of the 2003 Act envisages the constitution of a State Electricity Regulatory Commission. By virtue of Section 84 of the Act, such State Commission comprises of a Chairperson and Members, being persons possessing “ ability, integrity and standing who  have  adequate  knowledge  of,  and   have   shown   capacity  in, dealing with problems relating to engineering, finance, commerce, economics,   law   or   management”,   with   the   Chairperson   being   a person who is, or has been, a Judge of a High Court. 39. DERC, constituted under Section 82 of the 2003 Act, is an expert body vested with wide powers and functions under the Act. This includes  the   power  to   frame   regulations   and   the   power  to determine tariff.  40.  Under   Section   86   of   the   2003   Act,   the   State   Commission carries out various functions including determination of “ the tariff for   generation,   supply,   transmission   and   wheeling   of   electricity, wholesale, bulk or retail, as the case may be, within the State”.  The process of determination of tariff in the present case, as part of the broader   regulatory   power   of   the   Commission,   is   to   be   done   in accordance with Section 62 and 64 of the 2003 Act. As per Section 26 62,   the   Appropriate   Commission   (the   State   Commission   in   the present   case)   shall   determine   the   tariff   in   accordance   with   the provisions of the Act for  inter alia  retail supply of electricity. 41. In addition to the above functions, the State Commission is also vested with the power to make regulations, under Section 181 of the 2003 Act, ­ dealing with  inter alia “the terms and conditions for determination of tariff under Section 61”  and “ issue of tariff order with modifications or conditions under sub­section (3) of Section 64”. 42. It is pertinent to note that while framing the Regulations, the State   Commission   is   required   to   be   guided   by   the   principles specified in Section 61 of the 2003 Act. 43. In framing such regulations, the Commission, as an expert policy making body, is entrusted with the duty of striking a balance between   the   various   competing   concerns   and   interests.   This balance   is   expressed   in   the   DERC   (Terms   and   Conditions   for Determination   of   Wheeling   Tariff   and   Retail   Supply   Tariff) Regulations, 2007 (“2007 MYT Regulations”) which are the relevant regulations governing the issues in the present case.   27 44. DERC, for a given Multi­Year period (also called the Control Period), frames regulations for determination of tariff. DERC then determines the ARR for the said Control Period in a Tariff Order known as the Multi­Year Tariff Order based on the data available.  45. It is also necessary to note that sub­section (6) of Section 62 of the 2003 Act mandates that the Tariff Order shall continue to be in force for such period as may be specified in the Tariff Order unless amended or revoked. Therefore, if any of the parties are aggrieved by any of the clauses in the Tariff Order, they are at liberty to seek its amendment or revocation under this provision. Secondly, the said order is also appealable under Section 111 of the 2003 Act before the Appellate Tribunal and thereafter before this Court under Section 125.   The Tariff Order made under Section 64 is quasi­ judicial in nature and it is binding  as­it­is  on the parties unless it is amended or modified in a process known to law.  46. Mr. Arvind Datar and Mr. Dhruv Mehta, learned senior coun­ sel appearing for the appellants have submitted that ‘truing up’ cannot be used to upset the methodology used for determination of ARR.   According to them, such a conduct essentially amounts to 28 ‘changing   the   rules   of   the   game   after   the   game   has   started’  or ‘changing the goal post’ with the sole intention to deny legitimate al­ lowances to the appellants.  It is also argued that ‘truing up’ stage is not an opportunity for the DERC to re­think   on the basic de novo principles, premises and issues involved in the initial projections of revenue requirement of the licensee.  It was also argued that DERC has no unfettered power to control the tariff determination process as well as ‘truing up’ exercise.   47. On the other hand, Mr. Nikhil Nayyar, learned senior counsel appearing for the respondent­DERC, has submitted that one of the facets of tariff determination exercise is the process of ‘truing up’. Since the initial tariff order is prepared by the DERC based on pro­ jections submitted by the Discoms with its ARR petition, the subse­ quent tariff order is issued after the financial year pursuant to the ‘truing up’ exercise.   The process of ‘truing up’ requires the DERC to carry out a prudence check.  A prudence check is not a mere ac­ counting or mathematical exercise.   A prudence check requires a scrutiny of reasonableness of the expenditure incurred or proposed to be incurred by the Discoms and also such other factors that the 29 DERC considers appropriate for determination of tariff. DERC being an expert body, due deference ought to be given to their under­ standing as recorded in various regulations.  It is argued that the controlling factor throughout the entire ‘truing up’ exercise is the MYT Regulations itself. It is further argued that the tariff determina­ tion exercise carried out by the DERC is a continuous process.  The tariff determination exercise includes the initial tariff order ­ in the instant case it is 23.02.2008 ­ a ‘truing up’  inter alia  the ARR and Multi­Year Tariff Order for the years, F.Y. 2007­08 to F.Y.2010­11, as well as the subsequent Tariff Order dated 26.08.2011,  inter alia, ‘true up’ for F.Y. 2008­09 and F.Y. 2009­10. Mr. Nayyar has placed reliance on the judgment of this Court in  Gujarat Urja Vikas Nigam 2  in support of Limited v. Tarini Infrastructure Limited & Others his submissions.  48. We have carefully considered the submissions of the learned senior counsel for the parties.   We have already noticed that the State Electricity Regulatory Commissions constituted under Section 82 of the 2003 Act are a multi­member body comprising a Chairper­ 2 (2016) 8 SCC 743 30 son and members being persons having adequate knowledge, of ability, integrity and standing who have adequate knowledge, and have shown capacity, in dealing with problems relating to engineer­ ing, finance, commerce, economics, law or management, with the Chairperson being a person who is or has been Judge of a High Court.   Under Section 86 of the 2003 Act, the State Commission carries out various functions including determination of tariff for generation,   supply,   transmission   and   wheeling   of   electricity   in wholesale, bulk or retail as the case may be within the State.  The process of determination of tariff has to be done in accordance with Sections 62 and 64 of the 2003 Act.  It is well settled that the Com­ mission (in this case, the DERC) performs a quasi­judicial function while determining tariff.  This has been expressly recognized by the Constitution Bench of this Court in  PTC India Limited v. Central 3 Electricity Regulatory Commission, Through Secretary   as un­ der:  Applying the above test, price fixation exercise is re­ “50. ally legislative in character, unless by the terms of a par­ ticular statute it is made quasi­judicial as in the case of 3 (2010) 4 SCC 603 31 tariff fixation under Section 62 made appealable under Section 111 of the 2003 Act, though Section 61 is an en­ abling provision for the framing of regulations by CERC. If one takes “tariff” as a subject­matter, one finds that under Part VII of the 2003 Act actual determination/fixa­ tion of tariff is done by the appropriate Commission un­ der Section 62 whereas Section 61 is the enabling provi­ sion for framing of regulations containing generic propo­ sitions in accordance with which the appropriate Com­ mission has to fix the tariff. This basic scheme equally applies to the subject­matter “trading margin” in a differ­ ent statutory context as will be demonstrated by discus­ sion hereinbelow.” 49. The DERC determines the tariff of the licensee under Section 62 in such a manner as determined by the 2007 MYT Regulations. This function is governed,  inter alia,  by safeguarding all consumers’ interest and at the same time recovering the cost of electricity in a reasonable manner, such that ‘distribution and supply of electricity are conducted on commercial principles’ which encourage and re­ ward competition, efficiency, economic use of resources, good per­ formance and optimum investments. 50. DERC determines ARR of the licensee i.e. costs of undertaking the licensed business which are permitted in accordance with the requirement specified by DERC which is to be recovered from the tariff in the year end.  ARR determined by DERC is based on projec­ 32 tions.  Since the tariff and the ARR are regulated, the Discoms can­ not recover anything more than from its consumers than what is al­ lowed by the DERC.   51. As   noticed   above,   a   tariff   order   is   quasi­judicial   in   nature which   becomes   final   and   binding   on   the   parties   unless   it   is amended or revoked under Section 64(6) or set aside by the Appel­ late Authority. Apart from this, we are also of the view that at the stage of ‘truing up’, the DERC cannot change the rules/methodol­ ogy used in the initial tariff determination by changing the basic principles, premises and issues involved in the initial projection of ARR. 4 52. ‘Truing up’ has been held by APTEL  in   SLDC v. GERC   to mean the adjustment of actual amounts incurred by the Licensee against   the   estimated/projected   amounts   determined   under   the ARR. Concept of ‘truing up’ has been dealt with in much detail by 5 the APTEL in its judgment in  NDPL v. DERC  wherein it was held as under:­ 4 2015 SCC Online APTEL 50 [Para. 17] 5 2007 ELR (APTEL) 193 33 “60. Before parting with the judgment we are constrained to   remark   that   the   Commission   has   not   properly understood the concept of truing up. While considering the Tariff Petition of the utility the Commission has to reasonably   anticipate   the   Revenue   required   by   a particular utility and such assessment should be based on practical considerations. … The truing up exercise is meant (sic) to fill the gap between the actual expenses at the   end   of   the   year   and   anticipated   expenses   in   the beginning   of   the   year.   When   the   utility   gives   its   own statement   of   anticipated   expenditure,   the   Commission has to accept the same except where the Commission has reasons to differ with the statement of the utility and records reasons thereof or where the Commission is able to   suggest   some   method   of   reducing   the   anticipated expenditure. This process of restricting the claim of the utility   by   not   allowing   the   reasonably   anticipated expenditure and offering to do the needful in the truing up exercise is not prudence.” 53.  This view has been consistently followed by the APTEL in its subsequent judgments and we are in complete agreement with the above view of the APTEL.   In our opinion, ‘truing up’ stage is not an opportunity for the DERC to rethink   de novo   on the basic princi­ ples, premises and issues involved in the initial projections of the revenue requirement of the licensee.  ‘Truing up’ exercise cannot be done to retrospectively change the methodology/principles of tariff 34 determination and re­opening the original tariff determination order thereby setting the tariff determination process to a naught at ‘true­ up’ stage.   54. In   , this Court was Gujarat Urja Vikas Nigam Ltd. (supra) considering   a   case   where   tariff   was   incorporated   in   the   power purchase   agreement   between   a   generating   company   and   a distribution licensee. This Court held that it is not possible to hold that the tariff agreed by and between the parties, though finding a mention in a contractual context, is the result of an act of volition of the parties which can, in no case, be altered except by mutual consent. We are of the view that this judgment is not applicable to the facts of the present case. 55. Revision or re­determination of the tariff already determined by DERC on the pretext of prudence check and truing up would amount to amendment of the tariff order, which can be done only as per the provisions of sub­Section (6) of Section 64 of the 2003 Act within the period for which the Tariff Order was applicable.  In our view, DERC cannot amend the tariff order for the period 01.04.2008 to 31.03.2010 in the guise of ‘true­up’ after the relevant financial 35 year is over and the same is replaced by a subsequent tariff Order. This would amount to a retrospective revision of tariff when the relevant period for such tariff order is already over. Therefore, we hold that it is not permissible to amend the tariff order made under Section 64 of the 2003 Act during the ‘truing up’ exercise. 56. Issue Nos. 1, 2, 3, and 5 :   We have already noticed that one of the substantial questions of law involved in Issue Nos.1, 2, 3 and 5 is whether the Regulator can ‘change the rules of the game after it has begun’ in the ‘truing up exercise’.   57. :  In the original MYT determination (Tariff Order Issue No. 1 dated 28.05.2009), the DERC took into account the full late pay­ ment surcharge (‘LPSC’) revenue as also the DVB arrears while computing the targets of Collection Efficiency as under:­ “3.10. An analysis of the components of AT&C loss level indicates that the revenue collection on account of sale of energy was Rs.2810.3 Crs.  However, this amount could not be verified from the audited accounts of the peti­ tioner.  The petitioner has, instead, submitted a daily col­ lection sheet to substantiate its collection of Rs.2810.3 Crs. 36 3.11 The Commission is not receptive to the methodology of verifying the collection from the Daily Collection Sheet as proposed by the petitioner.  Accordingly, the petitioner was directed during the validation session to reconcile the amount of cash collected bases on the opening levels of debtors, sales made during the year, DVB arrears col­ lected and the closing level of debtors, with the total col­ lections shown for FY 07­08.  However, the petitioner ex­ pressed   inability   to   reconcile   the   figures   using   this methodology. 3.12.The petitioner was, thereafter, directed to provide a copy   of   the   daily   collection   sheet   duly   audited   by   its Statutory Auditors.  The petitioner was also directed that the Statutory Auditors should establish that the amount mentioned   in   the   Daily   Collection   Sheet   does   not   in­ cluded any collections on account of other sources of rev­ enue like sale of power through bilateral, intra­state, UI, etc. and revenue from operations (non­energy). 3.13.  In response to the above, the petitioner submitted a copy of its Statutory Auditor’s certificate certifying the Day­wise Collection Statement for FY 07­08 vide its letter th no.RCM/08­09/245 dated 16  February, 2009.  The Cer­ tificate clarified the exclusion of collections made on ac­ count of trading of energy, non­energy charges, subsidy 37 received from GoNCTD, etc. and inclusion of LPSC, elec­ tricity duty, amount collected by BYPL on behalf of BRPL, etc. 3.14.  Accordingly, based on the clarifications provided in the statutory auditor’s certificate and the audited finan­ cial statements, the amount mentioned in the Daily Col­ lection Sheet submitted by the petitioner has been taken into account. … 3.24.   In the light of the above background, the revised AT&C loss levels of the petitioner for the first year of the Control  Period  i.e. FY 07­08  is  as summarized in the Table 6 below: Table 6: Trued­up AT&C loss for FY 07­08 (Rs.crs.)

38

58. However, while truing up for the year in question, the DERC has retrospectively sought to take away part of the LPSC revenue by deducting the Financing Cost on LPSC in comparing the actual Col­ lection Efficiency with the projected Collection Efficiency.   Hence, allowing the Financing Costs on LPSC revenue and then deducting it from the LPSC revenue would tantamount to giving by one hand and taking it away by the other.  This order of the DERC is contrary to the original MYT determination. 59. Issue   No.2 :   In   the   Original   Determination   Order   dated 28.05.2009 (F.Y. 2008­09), DERC has allowed depreciation on the assets funded by consumer contributions. However, DERC changed the methodology of computation of ARR at the stage of true up. Ac­ cording to the learned counsel for the respondent, DERC had inad­ vertently made an error and adopted an approach contrary to the mandate of 2007 MYT Regulations while computing the deprecia­ tion when originally issuing the tariff order, which was rectified in 39 the true up exercise. However, learned counsel for the appellants submit that no error has been committed by the DERC in the tariff order dated 28.05.2009 and it is only after considering the relevant MYT Regulations that depreciation to the appellants on the assets that were funded by consumer contributions was allowed. 60. Perusal of the Tariff Order dated 28.05.2009 would clearly in­ dicate   that   after   considering   the   contentions   of   the   parties   the aforesaid depreciation has been allowed. We have already held that it is not permissible to amend the tariff order during true up exer­ cise. On the pretext of prudence check and truing up, DERC could not have amended the tariff order.  61. Issue No.3  : During projection of expenses for the entire con­ trol period, the Tariff Order dated 23.02.2008 had projected em­ ployee expenses considering  inter alia  the impact of the anticipated Sixth Central Pay Commission Report.  The relevant portion of the said Tariff Order is as under: “ 4.99 The Petitioner has submitted the employee expenses for FY07 as Rs 137.60 Cr and has considered the same as the   base   for   the   Control   Period.   The   Petitioner   has considered   the   following   factors   while   projecting   the 40 escalation factor for the employee expenses for the Control Period: (a) Anticipated 6th Pay Commission report (c) Research of lead HR consultants on salary trends in the country (c) Initiatives   undertaken   to   retain   quality   manpower and demand for employees in the power industry. (d) Inflation   during   last   12   months   €   increase   in employees to cater to growth of consumers. 4.100   The   Petitioner   has   projected   its   total   employee expenses   for   the   Control   Period   considering   different escalation rates for different components of the employee expenses.   The   annual   growth   rates   for   various components   of   employee   expenses   as   proposed   by   the Petitioner are given below: (a) Basic  Salary:  The   year  on   year increase   in  basic salary for all the employees during the Control Period has been estimated at 23.2%, 11.1%, 11.3%, and 11.5% for FY08, FY09, FY10 and FY11 respectively. (b) Dearness Allowance (DA): Annual estimated increase in DA is considered as 9%, 6%, 6%, and 6% for FY08, FY09, FY10 and FY11 respectively. (c) Terminal   Benefits:   Contribution   to   terminal benefits/liability fund is considered at 26% of basic salary and   dearness   allowance   for   each   year   of   the   Control Period. 41 (d) Other   Allowances   and   expenses   including   HRA: Considered in proportion to the basic salary.” 62. The DERC, while projecting employee expenses for the entire control   period   in   its   MYT   Tariff   Order   dated   23.02.2008,   had categorically acknowledged the uncontrollable nature of the Sixth Central Pay Commission Report as well as the impact of the same on the salaries of FR&SR employees and held that since the salary of FR&SR employees was an uncontrollable item and that it would be trued up on actuals as under: “4.108   During   the   privatization   process,   part   of   the employees of the erstwhile DVB were transferred to BRPL. As per the Transfer Scheme, the terms and conditions of service applicable to the erstwhile Board employees in the Transferee Company shall in no way be less favourable than  or inferior to  that  applicable  to them  immediately before the Transfer. Further, their services shall continue to be governed by various rules and laws applicable to them prior to privatization. Thus the salary/compensation and promotion of the erstwhile DVB employees in BRPL are still governed by the rules and pay scales as specified by the GoNCTD. 4.109   In consideration of the above, the Commission has th recognized   the   uncontrollable   nature   of   the   6   Pay Commission   recommendations   in   determination   of employee   expenses   during   the   Control   Period.   The Commission has assumed that the revision in pay, if any, shall   be   applicable   from   January   1,   2006.     The 42 Commission has considered an increase of 10% in total employee expenses for the values in FY06 (3 months) and FY07 due to the same. … 4.112   Similarly,   the   increase   in   salaries   has   been considered for each year, but the impact of such increase has   only   been   taken   from   FY09   onwards.     The th Commission shall true­up the impact on account of 6  Pay Commission recommendations based on the actual impact of the same. 4.113     The summary of the revised employees expenses th considering   the   effect   of   6   Pay   Commission recommendations is given below: Table 72: Revised Employee Expenses for FY06 and FY07 (Rs Cr)

43 4.114  For the calculation of the employee expenses for the Control     Period,   the   Commission   has   considered   the following: (a) Revised employee expenses for the base year have been escalated as per the escalation factors mentioned in Table   67   to   arrive   at   the   employee   expenses   for   the Control Period. th (b) All   arrears   due   to   the   impact   of   the   6   Pay Commission recommendations would be payable in FY09. For the purpose of projecting the arrears arising due to th recommendation of the 6  Pay Commission for FY08, the Commission  has  considered  the difference  between the employee   expenses   for   FY08   arrived   by   escalating   the revised employees expenses for FY07 (i.e. Rs 146.19 Cr) and   the   employees   expenses   for   FY08   arrived   by escalating the trued up employee expenses (net of SVRS amortization) for FY07 (i.e. Rs 137.60 Cr).”      63. However, contrary to its own undertaking, the DERC in Tariff Order   dated   26.08.2011   has   erroneously   changed   its   own methodology at the stage of truing up, by not allowing employee expenses of FR/SR employees as per actuals.   The DERC, at the stage of truing up, has changed the methodology and disallowed the actual salary of FR&SR employees, which is impermissible.   The DERC in the Tariff Order dated 26.08.2011 has acted contrary to its own undertaking of truing up the impact of employee expenses on account of the Sixth Central Pay Commission Report. 44 64. Issue No.5  : This issue is in relation to disallowance of fringe benefit tax.   The DERC has allowed fringe benefit tax in the MYT Order dated 23.02.2008.  Relevant extract of the MYT Order dated 23.02.2008 is as under: “Commission’s Analysis 4.242 The Commission is of the opinion that projecting the actual tax liability for the Control Period is difficult and complex. Thus for simplicity, the Commission provisionally approves Rs 5.00 Cr each year towards income tax and fringe benefit expenses. The Commission would, however, true­up the tax expenses based on the actual tax liability at   the   end   of   each   year   of   the   Control   Period. The   Commission has allocated the tax expenses into Wheeling and Retail Supply in the ratio of 20:80, respectively.” 65. The DERC, at the stage of truing up for the F.Y. 2008­09, has changed   the   methodology   and   disallowed   the   fringe   benefit   tax incurred by the appellants. 66.   We have already taken a view that DERC cannot re­open the basis of determination of tariff at the stage of ‘truing up’.  Revision or redetermination of the tariff already determined by the DERC on the   pretext   of   prudence   check   and   truing   up   would   amount   to amendment of tariff order, which is not permissible in law.  Truing 45 up stage is not an opportunity for DERC to re­think   de novo   the basic   principles,   premises   and   issues   involved   in   the   initial projection of the revenue requirements of the licensee.  67. Therefore,   the   findings   of   the   DERC,   as   confirmed   by   the APTEL in the impugned order, on issue nos. 1, 2, 3 and 5 are contrary   to   the   order   of   the   original   MYT   determination   (Tariff Order(s) dated 23.02.2008 and 28.05.2009) which are accordingly set aside.  In view of the above, it is unnecessary for us to consider the other substantial questions of law on the aforesaid four issues. 68.  Issue No.4 :  This   issue   relates   to   disallowance   of   interest incurred on Consumers Security Deposit retained by Delhi Power Company   Limited   (‘DPCL’).   The   DERC   in   the   tariff   order   dated 26.08.2011   has   disallowed   the   interest   on   Consumers   Security Deposit paid for pre­privatization period received by DVB, which is yet to be transferred to the appellants.  The APTEL has confirmed this order of the DERC.  It is to be stated here that, at the time of unbundling of the erstwhile DVB (w.e.f. 01.07.2022), the quantum of Consumers Security Deposit reflected in the opening balance­ 46 sheet   notified   in   terms   of   statutory   transfer   scheme,   was   not transferred by the DPCL (the Holding Company wholly owned by the Government of NCT of Delhi) to the appellants and other successor private Discoms. The appellants being distribution licensees under the 2003 Act are required to and are continuing to pay interest on the said Consumers Security Deposit in terms of Section 47(4) of the 2003 Act even though the principal sum was never transferred to them in its entirety by DPCL. 69. The DERC by its order dated 23.04.2007 has held that it does not have power to issue any directions to DPCL. 70. Learned counsel for the respondent­DERC submits that the appellants have sought transfer of deposits along with interest from DPCL and the issue of DPCL to make this payment is pending before the Delhi High Court in W.P. (Civil) No.2396/2008.   It is further submitted that, should the appellants succeed in their claim against DPCL and receive the deposit amount along with interest, the   amount   would   be   made   over   to   the   appellants   along   with interest. As such, if the expenses were to be presently allowed in the 47 ARR,   and   interest   burden   was   passed   on   to   the   consumers presently, the Discoms would, in effect, receive double benefit at the time of disposal of the writ petition since the consumers would have already borne the costs of interest which would also be then made over by DPCL to the appellants.  It is argued that, as a Regulator, it is incumbent upon the DERC to protect the consumers’ interest. 71. We   are   of   the   view   that   disallowing   interest   paid   by   the appellants towards Consumers Security Deposit held by DPCL in the   ARR   of   the   appellants   is   wholly   misconstrued.   Interest   on consumers’   deposit   which   is   being   paid   by   the   appellants   is   a legitimate expense.   It is not in dispute that the security deposit was not transferred by the DPCL to the appellants.  However, the appellants were required to bear the costs of the same.  In case, the principal  sum   on  Consumers  Security  Deposit  held  by  DPCL is transferred to the appellants with interest, the appellants would, subject to their legitimate expenditures, retain such interest and benefit of any balance of excess interest received by the appellants would be passed on to the consumers in tariff.  Therefore, there is no merit in the contention of the learned counsel for the respondent 48 that if the interest burden is passed on to the consumers presently, the appellants would, in effect, receive a double benefit in case they succeed in the writ petition pending before the High Court. 72. Therefore, we hold that the appellants are entitled to recover interest on Consumers Security Deposit as held by the DPCL. We direct   the   DERC   to   allow   the   interest   on   Consumers   Security Deposit held by the DPCL and impact thereof to the appellants. The findings of the DERC and the APTEL in this regard are set aside. 73.  Issue No.6 : This issue pertains to enforcement sales i.e. sales which are deemed to have been occurred in cases of electricity theft.   The   question   for   consideration   is   whether   the   impugned findings in the order of the APTEL are against the legal principle that when the statute creates a legal fiction i.e. energy assessed is ‘deemed’ to be consumed, the same has to be given effect to with all its consequences i.e. same quantum of energy is to be accounted for as supplied? 74. Electricity transmitted may be stolen or used unauthorizedly. While   theft/unauthorized   use   was   approximately   60%   before 49 privatization,   it   has   now   been   brought   down   to   7   to   8%. Unauthorized use and theft are dealt with in Section 126 of the 2003 Act, relevant clauses whereof are as under: “Section   126:   (Assessment):   ­­­   (1)   If   on   an inspection   of   any   place   or   premises   or   after inspection of the equipments, gadgets, machines, devices   found   connected   or   used,   or   after inspection  of  records   maintained   by   any   person, the assessing officer comes to the conclusion that such person is indulging in unauthorized use of electricity,   he  shall   provisionally   assess   to   the best   of   his   judgement   the   electricity   charges payable by such person or by any other person benefited by such use. […] [(5)   If   the   assessing   officer   reaches   to   the conclusion that unauthorised use of electricity has taken place, the assessment shall be made for the entire period during which such unauthorized use of electricity has taken place and if, however, the period   during   which   such   unauthorised   use   of electricity has taken place cannot be ascertained, such period shall be limited to a period of twelve 50 months   immediately   preceding   the   date   of inspection.] (6) The assessment under this section shall be made at a rate equal to twice the tariff rates applicable for the relevant category of services specified in sub­section (5).”         (Emphasis supplied) 75. The   Vigilance/Enforcement   Department   detects theft/unauthorized use of electricity. After giving due opportunity, the   bills   are   generated   for   electricity   stolen/unauthorized   use. These are called enforcement sales/assessed sales. The statutory charge for such theft/unauthorized use is twice the normal rate. 76. While   settling   enforcement   cases   of   small   consumers,   Lok Adalats   often   provide   discounts   to   errant   consumers   on   the assessed equivalent of the rupee amount and not on the assessed units of energy. The assessment of units of energy as deemed to be sales to the consumers is in accordance with Section 126 of the 2003 Act read with provisions for such assessment specified by the DERC itself. 51 77. In a particular case of unauthorized use of electricity under Section 126, suppose using the ‘LDHF formula’ (specified by DERC itself), the appellants assess the consumer as having consumed 100 units of electricity. (a)By virtue of the Supply Code Regulations framed by the DERC itself, these 100 units are to be treated as “sales”. (b)Upon the assessment of 100 Units, the Appellant raises a bill on the said consumer. Under Section 126 of the Electricity Act, the bill has to be raised at  twice   the   normal  billing   rate.   If  the   normal ABR were Rs. 5 per Unit, the Section 126 Bill will be raised for Rs 1,000 (i.e. 100×[Rs 5×2]); (c) By virtue of a Settlement which is entered into between the Appellant and the consumer before the Lok Adalat etc., suppose the Appellant agrees to give up Rs 200, the Appellant then recovers Rs 800/­ rather than Rs 1,000/­. (d)Now, though the settlement is only for the Rupee equivalent of the Assessed Bill and not the ‘Units sold’, the DERC now takes Rs 800, divides it by Rs   10   (i.e.   twice   the   ABR)   and   arrives   at   an imaginary ‘sales’ figure of electrical energy of 80 Units. (e) This is in complete contrast to the Assessment of Energy sold of 100 Units in terms of the LDHF Formula specified by the DERC itself according to which the sales are “deemed to be” 100 units. (f) Therefore,   by   entering   into  a   settlement   before the  Lok Adalat (which is in harmony  with  the entire Lok Adalat philosophy), the Appellant first loses Rs 200 in monetary terms and then loses 20   Units   of   electricity   which   the   Appellant   is 52 deemed to have sold such consumer in the first place. 78. Learned   counsel   for   the   appellants   submit   that   when   the statute creates a legal fiction, i.e. energy assessed is deem to be consumed,   the   same   has   to   be   given   effect   to   with   all   its consequences i.e. same quantum of energy is to be accounted for as supplied. However, learned counsel appearing for the respondent DERC submitted that that concurrent findings of the DERC and the APTEL cannot be reversed and the methodology adopted by the Commission has to be maintained. 79. Having   considered   this   question   in   detail,   we   are   not   in agreement with the stand taken by the respondent. We are of the view that the methodology adopted by the DERC is contrary to the settled principle of law that when the law deems a certain imaginary state of affairs as real, DERC would not let its imagination boggle at treating   the   100   units   as   sales.   We   are   of   the   view   that   such imaginary   state   of   affairs   must  be   taken   to   its   logical   end  and commend the treatment of 100 units as ‘sales’.  53 80. We   are   of   the   view   that   the   assessed   energy   has   to   be considered   as   supply   by   the   appellants   in   enforcement   cases. Therefore,   we   direct   the   DERC   to   consider   assessed   energy   for calculation of enforcement sales and allow the impact of the same along with carrying costs.  In view of our conclusion as above, we do not   deem   it   necessary   to   answer   the   other   contentions   on  this issue. 81. The substantial questions of law are answered accordingly. Resultantly, the appeals are allowed and the order(s) of the DERC and the judgment of the APTEL impugned herein, to the extent mentioned   above.   are   hereby   set   aside.   Parties   to   bear   their respective costs.              ………………………………J. (S. ABDUL NAZEER) ………………………………J. (KRISHNA MURARI) New Delhi; October 18, 2022. 54