GOVERNMENT OF INDIA vs. ISRO DRIVERS ASSOCIATION

REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO(S). 7138 OF 2010 GOVERNMENT OF INDIA & ORS.  .….APPELLANT(S) VERSUS ISRO DRIVERS ASSOCIATION ….RESPONDENT(S) J U D G M E N T Rastogi, J. 1. The instant appeal is directed against the order and judgment  nd dated 22  September, 2008 passed by the Division Bench of the  High Court of Andhra Pradesh at Hyderabad holding the association formed by the drivers based on job description as a ‘distinct  category’ laid down under Rule 5 (c) of Central Civil Services  Signature Not Verified (Recognition of Service Association) Rules, 1993 (hereinafter being  Digitally signed by ASHA SUNDRIYAL Date: 2020.08.10 19:10:39 IST Reason: 1 referred to as “Rules 1993”) overruling the view expressed by the  th Single Bench of the High Court dated 9  October, 2001. 2. The seminal facts in brief which are relevant for the present  purpose are that the respondent approached the High Court by  filing a writ petition seeking a declaration in treating their  association comprising of drivers operating in appellant no. 4­Shar  Centre a Unit of ISRO, Nellore District, Andhra Pradesh eligible to  participate in the verification process by according recognition and  th rejection of their application by order dated 29  June, 1999 on the  premise that association formed by a group of employees based on  job description will not qualify for recognition under Rules 1993 is  in contravention to Rule 5 (c) which is not sustainable in law.   3. Learned Single Judge of the High Court taking note of the  scheme of Rules 1993 and R5(c) & R10 in particular with later  nd Office Memorandum dated 22  April, 1994 of the Government of  India, Ministry of Personnel P.G. & Pension read with decision of  th the Department of Space dated 30  May, 1996 arrived at the  conclusion that the object of the scheme is to protect the common  interest of the employees of the establishment and the respondent  2 represents only the interests of drivers but the association must  have a collective voice of all the groups for the purpose of  recognition and after the expression ‘distinct category’ as referred to under R5(c) being explicitly clarified by the Department of Personnel and Training(DOPT) and Department of Space, any association  formed on the basis of job description or trade will not qualify to  nd accord recognition and later communication dated 22  April, 1994  is supplementing the scheme of Rules 1993 for its proper  implementation in fulfilment of the object with which the scheme  has been framed and there appears no apparent error in the  decision of the authority rejecting their claim seeking recognition in  forming the association representing interest of the drivers based on job description not being covered under the scheme of Rules 1993  th dismissed the writ petition by its judgment and order dated 9   October, 2001 which came to be challenged by the respondent in  writ appeal.   4. While revisiting the indisputed facts on record, the Division  Bench was of the view that the term ‘distinct category’ defined  under Rule 5 (c) is not open to be clarified by the DOPT and with its 3 literal interpretation held the association of drivers as a ‘distinct  category’ and accordingly directed the appellants to examine  whether the respondent satisfy other pre­conditions of the scheme  and, thereafter, take a decision subjected to the verification process  for being accorded recognition under the Rules 1993.  The  appellants being aggrieved by the order and judgment of the  nd Division Bench impugned dated 22  September, 2008 came up in  appeal before us. 5. Mr. Vikramjeet Banerjee, learned Additional Solicitor General  submits that the expression ‘distinct category’ as referred to under  Rule 5 (c ) of the Rules 1993 has not been defined and that was the  reason the rule making authority visited the scheme and by its  nd clarificatory memo dated 22  April, 1994, had entrusted this  responsibility to concerned Ministry/Department to take a decision  keeping in view the functional, administrative and organizational  set up.  In furtherance thereof, the Department of Space held its  meeting in April 1994 with all the service associations and except  the respondent, other associations agreed that all the employees  covered by the Joint Consultative Machinery scheme of the  4 Department should be treated as single category and any  association/Union exclusively formed by certain group of employees based on job description in the organization such as drivers,  stenographers, tradesmen, etc. would not qualify for recognition  under the Rules 1993.  Taking note of the overall view of the  functional, administrative and organizational set up of the  th Department, a letter was issued to the centres/units on 30  May,  1996 to call for application of service association who wished to be  recognized under the scheme of Rules and it was clarified by the  Department that the term ‘distinct category’ as defined under Rule  5(c) will constitute all the employees in the particular region and  not a cluster of employees based on job or trade description like the members of the respondent, all of whom were drivers, did not  constitute a ‘distinct category’ of government servants and were  rightly held not entitled for recognition. 6. Learned counsel further submits that while the rules are  framed under proviso to Article 309 read with clause 5 of Article  148 of the Constitution which indeed cannot be supplanted but the  administrative circulars could, nonetheless, be issued to  5 supplement the Rules and the unoccupied gaps of the Rules could  be filled, the expression ‘distinct category’ not being defined in the  Rules has been clarified by the Department of Personnel by its  nd clarificatory memo dated 22  April, 1994 to promote harmonious  relations and securing cooperation between the Government and its employees in matters of common concern and with the object of  promoting common service interest of its employees being the  primary object with which the scheme of Rules 1993 were framed. 7. Learned counsel further submits that once a clarification was  made of the expression ‘distinct category’ as referred to under Rule  5 (c ) by the rule making authority taking recourse to Rule 10 of  Rules 1993, the manner in which the expression ‘distinct category’  has been examined by the Division Bench of the High Court by  taking its literary meaning borrowed from the Dictionary is not  legally sustainable and deserves to be interfered by this Court. 8. Per contra, Mr. Shekhar G. Devasa, learned counsel for the  respondent, on the other hand, while supporting the finding  recorded in the  impugned judgment submits that as long as the  respondent fulfil the pre­conditions for recognition as envisaged  6 under the scheme of Rules 1993, it was not open for the appellants  to take aid or assistance and place reliance on the Office  nd th Memorandum dated 22  April, 1994  or 30  May, 1996 to deny  their claim which has been conferred on them under the statutory  rules framed under proviso to Article 309 read with clause 5 of  Article 148 of the Constitution of India. 9. Learned counsel further submits that they had formed their  association  with the object of common service interest of the  drivers employed in Unit ISRO and remain restricted to a ‘distinct  category’ of Government servants, i.e., drivers all of whom had a  common interest and were eligible to be members of their  association and representing 120 out of 150 drivers of ISRO Unit  and more than 35% of the membership required and nature of  duties discharged by the drivers in ISRO being distinct from the  duties discharged by employees working in other categories of  posts, were rightly held to be eligible for recognition under Rules  1993.   10. Learned counsel further submits that the test to determine a  ‘distinct category of government servants’ was homogeneity and  7 commonality of interest which is being fulfilled by the association of drivers which had a commonality of interest, and was a  homogenous group and entitled for recognition as an association  exclusively of drivers and this what has been examined by the  Division Bench of the High Court in the impugned judgment  extensively taking note of the scheme and in the absence of any  express prohibition under the scheme in having a number of  associations, it would justify claim of the first respondent of their  right to be recognized as a service association under the scheme of  Rules 1993 and needs no interference of this Court. 11. We have heard learned counsel for the parties and with their  assistance perused the material available on record.       12. The question that emerges is whether “the association formed  on the basis of job description such as drivers etc. which has been  classified in group ‘C’ constitute a ‘distinct category of Government  servants’ under Rule 5 (c) of Rules 1993”.   13. With the object of promoting harmonious relations and  securing cooperation between the Government and its employees in  the matters of common concern and to increase efficiency of public  8 service, the Government of India established in 1966 the Machinery for Joint Consultation and Arbitration.  The Joint Consultative  Machinery Scheme was introduced at the national level and at two  lower levels, namely, departmental and regional/office level.  The  Joint Councils operate with the official members and staff  members.  The staff members are represented by recognized service  association of Government servants belonging to Group C & Group  D and Group B (non­gazetted staff).  Recognition of service  associations for the purpose of representation in the Joint Councils  of JCM is to be carried out in accordance with the Central Civil  Services (Recognition of Service Association) Rules, 1959 which  th were superseded by the Rules 1993 by a notification dated 5   November, 1993. 14. The Department of Space under the Government of India  (Allocation of Business) Rules, 1961 formulated its own scheme of  JCM in 1977 with the object of promoting harmonious relations and securing cooperation between the Department and its employees.   As per the scheme of JCM, all Group C & D employees and Group B (non­gazetted staff) working in the Department of Space are eligible  9 for participation in the scheme.  After the notification of the Rules  1993, the Department of Space decided to implement these rules in  respect of the JCM Scheme.   15. In exercise of the powers conferred by the proviso to Article  309 and clause (5) of Article 148 of the Constitution and in  supersession of the Central Civil Services (Recognition of Service  Associations) Rules, 1959, Rules 1993 have been framed.  The rules relevant for the purpose are extracted hereunder:­ “In exercise of the powers conferred by the proviso to article 309 and clause (5) of article 148 of the Constitution, after consultation with the Comptroller and Auditor General in   relation   to   persons   serving   in   the   Indian   Audit   and Accounts Department, and in supersession of the Central Civil Services (Recognition of Service Associations) Rules, 1959 except as respects things done or omitted to be done before such supersession, the President hereby makes the following rules, namely: 1.    …….. 2.   ……… 3. Application :   These rules shall apply to Service Associations of all Government servants including civilian   Government   servants   in   the   Defence Services   but   shall   not   apply   to   industrial employees of the Ministry of Railways and workers employed in Defence Installations of Ministry of Defence for whom separate Rules of Recognition exist.   ........ 4. 10 5.     Conditions   for   recognition   of   Service Associations : A   Service   Association   which   fulfills   the   following conditions may be recognised by the Government, namely:­ (a)   An   application   for   recognition   of   Service Association   has   been   made   to   the Government   containing   Memorandum   of Association,   Constitution,   Bye­laws   of   the Association,   Names   of   Office­Bearers,   total membership   and   any   other   information   as may be required by the Government; b)  the Service Association has been formed primarily with the object of promoting the common service interest of its members ; (c)  membership of the Service Association has been   restricted   to   a     of distinct   category Government   servants   having   common interest, all such Government servants' being eligible   for   membership   of   the   Service Association; d) (i) The Association represents minimum 35 per cent of total number of a category of employees provided that where there is only   one   Association   which   commands more   than   35   per   cent   membership, another   Association   with   second   highest membership,   although   less   than   35   per cent may be recognised if it commands at least 15 per cent membership ; (ii)     The   membership   of   the Government   servant   shall   be automatically   discontinued   on   his ceasing to belong to such category; 11 (e) Government employees who are in service shall   be   members   or   office   bearers   of   the service Association; (f)­(h)….. 6­9 ….. 10.  Interpretation: If   any   question   arises   as   to   the interpretation   of   any   of   the   provisions   of   these rules   or   if   there   is   any   dispute   relating   to fulfilment of conditions for recognition it shall be referred   to   the   Government,   whose   decision thereon shall be final.   (J.C. Mathur)                   Joint Secretary to the Govt of India” 16. These rules apply to service associations of all Government  servants referred to under Rule 3 to be formed primarily with an  object of promoting the common service interest of its members and it may be noticed that the expression ‘distinct category’ referred to  under clause (c) of Rule 5 has not been defined under the scheme of Rules 1993.   17. R5(d)(i) defines the membership of service association who can be granted recognition has been restricted to a ‘distinct category of  Government servants’ having common service interest and  represents 35% of total number of category of employees with a  12 proviso that where there is only one association which commands  more than 35% membership, another association may be  recognized if it commands at least 15% membership and this clearly indicates that the rule making authority intended to avoid plurality  of service associations with an object to promote the common  service interest of all the group of employees/Government servants.  18. Since certain doubts were raised by the persons for  implementation of the scheme of Rules 1993,  Ministry of Personnel P.G. & Pension(Department of Personnel & Training), Government  nd of India vide Office Memorandum dated 22  April, 1994 (Annexure  P­2) made a clarification and invited attention to all the  Ministries/Departments and so far as expression ‘distinct category’  as referred to under Rule 5(c) is concerned, the doubt was whether  the term ‘distinct category’ means group wise categorization i.e.  group ‘A’, ‘B’, ‘C’ and ‘D’ or cadre­wise categorization and what will  be the effect of 35% of minimum membership of employees as  referred to under 5(d) and the clarification was made by the DOPT   for implementation of the Rules 1993 in granting recognition to the  service association.   13 nd 19. Relevant part of the Office Memorandum dated 22  April,  1994 is as follows:­ “No. 2/2/94­JCA Government of India Ministry of Personnel P.G. & Pension (Department of Personnel & Training) New Delhi the 22nd April 1994 OFFICE MEMORANDUM Subject:  Clarification regarding Central Civil Service (Recognition of Service Associations) Rule 1993 The   undersigned   is   directed   to   invite   attention   of   all Ministries/Departments   to   the   Central   Civil   Services   (Recognition   of Service Associations) Rules, 1992, (hereinafter referred to as the Rules), which were notified in November, 1993 and to this Department's O.M. of st even number dated 31  January 1994 and to say that a large number of references' are being received in this Department seeking clarification concerning the above­mentioned Recognition Rules. With a view to avoid further references and to expedite matters, the common points of doubt have been compiled and clarified below for information of all Ministries/ Departments.

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(BIR DATT) Director (JCA)”       (Emphasis supplied) 20. T he Department of Space, taking assistance from the  nd clarification made by the DOPT vide OM dated 22  April, 1994 held its meeting with all the service associations except the respondent  agreed that all the employees covered by the JCM scheme of the  Department should be treated as single category and any  association or Union exclusively formed by certain group of  employees based on job description in the organization such as  drivers, stenographers, tradesmen, etc. would not qualify for  recognition under the Rules 1993 in the Department of Space.   21. In furtherance thereof, Department of Space issued Office  th Memorandum dated 30  May, 1996 to implement the scheme of  16 Rules 1993 for recognition of service association under the JCM  Scheme. “3.  Condition for recognition of Service Associations for Recognition 3. 1 A Service Association, which following conditions, will be considered for recognition under DOS JCM Scheme: (a) An application for recognition of Service Association has been made to the Government  containing   Memorandum of Association, Constitution, Bye­laws of the Association, Names of Office­Bearers, total membership and any other information as may be required by the  Government; (b) The Service Association has been formed primarily with the object of promoting the common service interest of its members; (c)(i) Membership   of   the   Service   Association   has   been restricted   to   a   distinct/category   of   Government   servants having   common   interest,   all   such   Government   servants being eligible for membership of the Service Association; (ii) So far as Department of space is concerned, all groups of employees covered under the existing JCM scheme shall be treated as a single category in each region. (d) Only Government employees who are in service shall be members or office bearers of the  Service Association; ….” 3.2 An Association to be recognised should have a minimum representation of 351 of the total  number   of   eligible employees in the region, provided that where there is only one   Association   which   commands   more   than   35% membership,   another   Association   with   second   highest membership, although less than 35% may be recognised, if it   commands   at   least   15%   membership.   Percentage   of membership has to be determined on the number of eligible employees in the region and not on the number of posts.” 17 22. The application submitted by the first respondent seeking  recognition of association based on job description of drivers came  th st to be rejected by the 4  appellant by communication dated 21   June, 1999 on the premise that the association has been  exclusively formed by a group of employees comprising of drivers on job description would not qualify for recognition under Rules 1993. 23. As per the scheme of Rules 1993, it is applicable to such  Government servants to whom the Central Civil Services (Conduct)  Rules, 1964 are applicable.  The Department of Space framed its  own disciplinary rules regarding alleged misconduct being  committed by the employees for holding disciplinary inquiries under proviso to Article 309 of the Constitution, namely, the Department  of Space (Classification, Control & Appeal) Rules, 1976 was further  amended in the year 2013.  Annexed thereto, schedule has been  appended to Rule 30 prescribing the classification of Civil Posts  under the Department of Space broadly in four Groups ‘A’, ‘B’, ‘C’  and ‘D’.  The employees who are working in SDSC SHAR i.e.  technical attendants, nursing attendants, technicians, office  18 attendants, gardeners, safaiwalas, security guards, canteen  attendants, radiographers, pharmacists, lab technicians, nurses,  agricultural supervisors, drivers, stenographers etc. are falling in  different groups based on their pay scales and job description etc.   24. That apart, two different set of recruitment rules have been  placed for perusal.  One set of recruitment rules have been framed  by Department of Space for drivers in exercise of powers conferred  under proviso to Article 309 of the Constitution called as  Department of Space (Staff Car Drivers/Light Vehicle Drivers)  Recruitment Rules, 2001 classified drivers in Group ‘C’ post. For  the other category of posts of Assistant, Senior Project Assistant,  Personnel Assistant and Private Secretary, their recruitment is  regulated by the Rules called the Department of Space (Group ‘B’  Posts) Recruitment Rules, 2009 and with partial modification, the  method of recruitment and designation to the post of Assistant  (Group ‘B’ non­gazetted) called the Department of Space (Assistant)  Recruitment Rules, 2016.  At some stages, for other purposes,  categorization of posts have been made indicating ministerial, non­ ministerial, industrial and non­industrial, tenure posts but broadly  19 under the scheme of recruitment rules, the service conditions of  employees have been broadly classified in four groups A,B,C & D of  which a reference has been made supra.  25. In compliance of the scheme of Rules, applications were  invited from various associations in SDSC, SHAR for according  recognition.  It has come on record that four associations/Unions  who represent combination of group of employees and who fulfil the requirement to participate in the verification process for recognition  under the rules submitted their applications:­ 1. SHAR Employees Association (SEA) 2. SHAR Employees Trade Union (SETU) 3. SHAR Employees Union (SEU) 4. SHAR Antariksh Staff Association (SASA) 26. Out of the above four Associations/Unions, three participated  th in the process of verification held on 10  January, 2002.  The  results of verification of membership in SHAR Centre is as follows:­ 1. Total number of employees eligible to participate in the  verification process in SHAR Centre 1207 2. Number of employees who actually participate in the  verification process 1105 20 27. The breakup of the numbers of letters of Authorization (i.e.  number of employees who subscribed for each association) received  th on 10  January, 2002 as a result of the verification of membership  is given below :­ 1. SHAR Employees Association (SEA) 651 2. SHAR Employees Trade Union (SETU) 327 3. SHAR Antariksh Staff Association (SASA) 124 28. As per the scheme of Rules 1993, service associations – SEA  and SETU got the required membership and accordingly recognition was accorded. 29. The primary object of forming service association is to promote the common service interest of its members and the membership of  the service association remain restricted to such Government  servants having common interest and all group of employees  covered under the existing JCM scheme were categorized as a  ‘distinct category’ for forming their association.  At the same time, if association/Union is being exclusively permitted to be formed by  21 the group of employees based on job description in the organization  such as drivers, stenographers, etc. apart from various category of  employees who are working in SDSC SHAR i.e. technical  attendants, nursing attendants, technicians, office attendants,  radiographers, etc. for the purpose of recognition under the scheme  of Rules 1993 treating them to be a ‘distinct category’ as considered by the Division Bench in the impugned judgment, there is a greater  probability that the employees of each of the above mentioned  trades/jobs would form into association in each of the  centres/units qualifying themselves into ‘distinct category’ and seek representation in JCM that would not only defeat the purpose of  JCM but would lead to groupism obstructing the working  atmosphere and neither joint consultation nor consensus would  prevail and that will jeopardize the service interest of the  government servants. 30. It has come on record that presently the strength of the staff  working in various groups is over 16,000.  In the given situation, if  any group of employees based on their job description is permitted  to form an association under the guise of ‘distinct category’ as  22 prayed, it will indeed have an adverse consequential effect which  would never be the intention of the rule making authority while  framing the scheme of Rules 1993.  Our view is being strengthened  noticing Rule 5 (d) which lays down that subsequent association  with less than 35% of total number of categories can be recognized  if it commands at least 15% of the membership.  The respondent  confining itself to drivers as members cannot command 15% of the  total number of employees covered by the scheme in SDSC SHAR as the sanctioned strength of the drivers (around 160) is less than 15% of the members under the scheme, as a distinct category  considering the Group of employees (A,B,C & D) respectively. 31. The Latin maxim ‘noscitur a socilis’ states this contextual  principle, whereby a word or phrase is not to be construed as if it  stood alone but in the light of its surroundings – Bennion on  Statutory Interpretation, Fifth Edition A­G Prince Ernest Augustus  of Hanover [1957] AC 436, Viscount Simonds has opined that “a  word or phrase in an enactment must always be construed in the  light of the surrounding text.  “…words and particular general  23 words, cannot be read in isolation, their colour and their content  are derived from their context.” 32. Adverting to the facts of the instant case, the scheme of Rules  1993 clearly manifests that the primary object of the scheme is to  promote the common service interest of its members and service  association which intends to accord recognition must represent  minimum 35% of the total category of employees with a rider that  where there is only one association which commands more than  35% membership and another association with second highest  membership must be recognized if it commands at least 15%  membership.  The intention appears to be to avoid plurality of  associations which indeed may not be in the overall interest of the  Government servants in forming service association on their job  description.  In this context, the expression ‘distinct category of  government servants’ referred under Rule 5 (c) with its due  emphasis in furtherance of the clarification which has been made  by the rule making authority is, in fact, supplementing the scheme  of rules for its effective and proper implementation which is  permissible under the law unless held to the contrary and that was  24 never the case of the respondent at any stage in grouping the  classification of posts in group ‘A’, ‘B’, ‘C’ and ‘D’ as a ‘distinct  category’, is in contravention to Rule 5 (c ) of Rules 1993 and any  further sub­classification of posts based on job description is not  permissible under the recruitment and conduct rules if permitted  under the guise of expression ‘distinct category’ to form service  association, it would defeat the purpose and object with which the  scheme of Rules 1993 have been framed according recognition to  service association which has been primarily formed with an object  of promoting the common service interests of its members at large  and the literal interpretation in isolation of the term ‘distinct  category’ made by the Division Bench of the High Court in the  impugned judgment granting permission to each group of  employees based on job description/trade to claim recognition and  form their service association would not only defeat the primary  object of the scheme of Rules 1993 but the purpose as well with  which the Joint Consultative Machinery has been formed to watch  albeit the common service interest of its members/Government  servants.  25 33. On the overall analysis, the appeal deserves to succeed.  The  impugned judgment passed by the Division Bench of the High Court nd dated 22  September, 2008 is unsustainable and accordingly set  aside.   34. The appeal is allowed. No costs. 35. Pending application(s), if any, stand disposed of. ……………………………………J. (SANJAY KISHAN KAUL) …………………………………….J. (AJAY RASTOGI) ……………………………………J. (ANIRUDDHA BOSE) NEW DELHI AUGUST 10, 2020   26