SAU. SANGEETA vs. THE STATE OF MAHARASHTRA

1 REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION  CIVIL APPEAL NO. 5059  OF 2021 [Arising out of Special Leave Petition (Civil) No.5605 of 2021] SAU. SANGEETA W/O SUNIL SHINDE     ...APPELLANT(S) VERSUS THE STATE OF MAHARASHTRA  AND ORS.        .... RESPONDENT(S) J U D G M E N T   B.R. GAVAI, J.  Leave granted.  1. 2. The appellant has approached this Court being aggrieved   by   the   judgment   and   order   dated   30.3.2021 passed   by   the   Division   Bench   of   the   High   Court   of Judicature   at   Bombay,   bench   at   Aurangabad,   thereby dismissing the writ petition challenging the order passed by the District Collector, Ahmednagar dated 6.1.2020 whereby 2 the District Collector has granted approval to the selection of respondent No. 3 – Dr. Vandana Dnyaneshwar Murkute as Gatneta (Group Leader) of the Indian National Congress, Shrirampur Panchayat Samiti Party (hereinafter referred to as ‘INCPS Party’).  3. The   facts,   in   brief,   giving   rise   to   the   present appeal are as under: The appellant along with respondent Nos. 3, 4 and 5 were elected as members of the Panchayat Samiti, Shrirampur in the elections, which were held in the year 2017.     It   is   not   in   dispute   that   all   four   of   them   had contested   the   election   to   the   Panchayat   Samiti   on   the authorisation   of   the   Indian   National   Congress   Party (hereinafter   referred   to   as   ‘INC   Party’).     As   such,   the appellant   and   respondent   Nos.   3,   4   and   5   formed   a ‘Panchayat Samiti Party’ in the name of INCPS Party.   The first meeting of the INCPS Party was held on 1.3.2017.     The   said   meeting   was   presided   over   by   Shri Jayantrao Sasane, the then President of the Ahmednagar District INC Party.  As per the resolution passed in the said meeting, it was resolved to select the appellant as Gatneta 3 (Party Leader/Party Whip) of INCPS Party.   It was further resolved to authorise the appellant to prepare proposals by making rules and regulations and submit the same to the District Collector, Ahmednagar.  In the said meeting, it was further resolved that in the event it was decided to change the Party Leader/Party Whip, Mr. Jayantrao Sasane, the then District President of INC Party will have all the powers, so   also   the   power,   to   submit   a   proposal   to   the   District Collector in accordance with the rules.   Accordingly,   the   necessary   information   was submitted   by   the   appellant   to   the   District   Collector   on 7.3.2017, informing about the formation of INCPS Party so also she being elected as the leader of the said Party.   The District Collector, Ahmednagar vide order dated 8.3.2017 recorded in Form (4) as per Rule 5(1) of the Maharashtra Local   Authorities   Members   Disqualification   Rules,   1987 (hereinafter   referred   to   as   ‘the   said   Rules’)   about   the registration of the Aghadi; the name of the members; and the name of the Party Leader.  A complaint dated 19.12.2019 came to be filed by respondent   Nos.   3   to  5   against   the   appellant  before   the 4 District President, Ahmednagar District INC Party alleging therein that the appellant during her tenure of two and half years had neither taken the members of INCPS Party into confidence nor had convened any meeting of INCPS Party.   According to the contesting respondents, a notice of meeting convened on 4.1.2020 came to be served upon the appellant for change of Gatneta on 26.12.2019.   In   the   meeting   held   on   4.1.2020   under   the Chairmanship of Ahmednagar District INC Party President Mr. Balasaheb Salunke, which was attended by respondent Nos.   3   to   5,   a   unanimous   resolution   was   passed   for removing  the   appellant  from   the  post  of   Party  Leader   of INCPS Party.   Vide another resolution passed in the said meeting,   it   was   resolved   to   appoint   respondent   No.3   as Party Leader/Party Whip of INCPS Party and she was also authorised for issuing whips.   Respondent No.3 was also authorised to submit a proposal to the District Collector, Ahmednagar regarding change of Party Leader/Party Whip.   Respondent   No.3   submitted   a   proposal   on 6.1.2020,   which   came   to   be   approved   by   the   District Collector vide order of the same date.  5 It further appears that the election to the post of Chairman and Vice­Chairman of the Shrirampur Panchayat Samiti   was   held   on   7.1.2020.     In   the   said   election,   the appellant came to be elected as Chairman of the Panchayat Samiti.   It   is   pertinent   to   note   that   prior   to   the   said election, two conflicting whips came to be issued insofar as INCPS Party is concerned.  One whip came to be issued by respondent No.3 directing therein that in the election for the post of Chairman, she was given candidature by the INCPS Party whereas for the post of Vice­Chairman, respondent No.4 was given candidature by the INCPS Party.   It was therefore directed that all the members of the INCPS Party should remain present in the election of the Chairman and the Vice­Chairman on 7.1.2020 and vote in favour of the aforesaid two candidates. It was further directed that in the event of failure to comply with the same, it would be treated as defection/anti­party activity and necessary action would be taken in accordance with law.  Another whip came to be issued by the appellant directing the members of the INCPS Party stating therein 6 that the INCPS Party had given candidature to the appellant herself and all the members should cast vote in her favour. It also contained a similar direction, that on account of non­ compliance with the same, the members will face action for disqualification under the provisions of the said Rules.   Subsequent   to   the   election,   disqualification proceedings   being   Disqualification   Petition   No.1   of   2020 came to be filed by the appellant against respondent Nos.3 to 5, whereas Disqualification Petition No.2 of 2020 came to be filed by respondent No.3 against the appellant. It is pertinent to note that in the election for the post of Chairman (Sabhapati) that was held on 7.1.2020, except the appellant, all the members of the INCPS Party voted against the appellant.   However, on account of the support   of   the   members   belonging   to   other   Parties,   the appellant came to be elected in the said election.  The appellant thereafter approached the Division Bench of the High Court of Judicature at Bombay, bench at Aurangabad,   by   way   of   Writ   Petition   No.1853   of   2020 challenging   the   decision   of   the   District   Collector, Ahmednagar dated 6.1.2020 approving the appointment of 7 respondent No.3 as Gatneta.  Vide order dated 31.1.2020, a notice came to be issued in the said writ petition and by way of interim measure the disqualification proceedings filed by both the parties were stayed.  Vide the impugned judgment, the   High   Court   dismissed   the   said   writ   petition.     Being aggrieved   thereby,   the   present   appeal   by   way   of   special leave.   4. We have heard Shri Shekhar Naphade, learned Senior Counsel appearing on behalf of the appellant, Shri Sachin Patil, learned counsel appearing on behalf  of  the State and Shri Ravindra Keshavrao Adsure, learned counsel appearing on behalf of respondent Nos. 3 to 5.  5. Shri Shekhar Naphade, learned Senior Counsel appearing   on   behalf   of   the   appellant   submits   that   in accordance with Rule 3(1)(b) of the said Rules, the INCPS Party had submitted rules and regulations of the Panchayat Samiti   Party.     He   submitted   that   according   to   the   said Rules, the appellant was elected as Party Leader for a period of five years.  It is submitted that in the absence of any rule to the contrary the appellant could not have been removed as a Party Leader until completion of a period of five years. 8 The   Learned   Senior   Counsel   further   submitted   that   the meeting   to   remove   the   appellant   from   the   post   of   Party Leader was convened by the President of the Ahmednagar District   INC   Party,   who   was   an   outsider.     It   is   further submitted that the meeting could have been convened only by   the   appellant.     It  is   submitted   that  in   the   event  the appellant   did   not   convene   a   meeting,   the   only   course available to respondent Nos. 3 to 5 was to give a requisition to   the   appellant   and   only   in   the   event   of   her   failure   to convene   a   meeting,   respondent   Nos.   3   to   5   could   have convened a meeting.   6. It is the submission of the appellant that the said Rules are enacted with the  avowed   purpose of preventing horse­trading   and   maintaining   purity   in   political   system. Learned Senior Counsel submits that with that object, the said Rules provided that once a Party Leader was elected, he/she   should   continue   for   a   period   of   five   years.     He therefore   submits   that   the   High   Court   has   erred   in dismissing the writ petition.   7. Shri Sachin Patil, learned counsel appearing on behalf of the State submitted that the District Collector had 9 initially approved the appellant as Gatneta since the same was based on a resolution passed by all the four members of the INCPS Party. He submitted that subsequent approval granted to the selection/appointment of respondent No.3 as Gatneta was on the basis of resolution passed by the three­ fourth majority of the INCPS Party and as such, the action of the District Collector was in accordance with law.   8. Shri Ravindra Adsure, learned counsel appearing on behalf of respondent Nos. 3 to 5, on the contrary, would submit that it is the appellant who has acted in breach of the provisions of the said Rules.   He submitted that the appellant by breaking the INCPS Party chose to contest the election for the post of Chairman contrary to the mandate of the INCPS Party and was elected to the post of Chairman with the support of the rivals.  It is submitted that the High Court   has   rightly   considered   the   legal   position   and dismissed the writ petition filed by the appellant.  It will be relevant to refer to clause (l) of Section 2 9. of   the   Maharashtra   Local   Authority   Members’ Disqualification  Act,   1986  (hereinafter  referred   to as   ‘the said Act’), which reads thus: 10

It could thus be seen that the ‘Panchayat Samiti 10. Party’ has been defined to mean, the group consisting of all the members of the Panchayat Samiti for the time being belonging   to   that   political   party   or   aghadi   or   front   in accordance with the Explanation to Section 3.   11. It will also be relevant to refer to Section 3 of the said Act, which reads thus:

11 direction issued by the political party or  aghadi  or front to which he belongs or   by   any   person   or   authority authorised   by   any   of   them   in   this behalf,   without   obtaining,   in   either case,   the   prior   permission   of   such political   party   or  aghadi  or   front, person or authority and such voting or abstention has not been condoned by such political party or  aghadi  or front, person or authority within fifteen days from   the   date   of   such   voting   or abstention:

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12. It could thus be seen that under sub­section (1) of section 3 of the said Act, a councillor or a member belong to   any   political   party   or   aghadi   or   front   would   be disqualified for being a councillor or a member, if he has voluntarily given up his membership of such political party or aghadi or front; or if he votes or abstains from voting in any meeting contrary to any direction issued by the political party or aghadi or front to which he belongs. However, this could   be   condoned,   if   a  member   so   does   with   the   prior permission of the political party or aghadi or front, person or   authority   and   such   voting   or   abstention   has   been condoned by such political party or aghadi or front, person or authority within fifteen days from the date of such voting or abstention.   The proviso is important.   Such voting or abstention   without   prior   permission   from   such   party   or aghadi   or   front,   at   election   of   any   office,   authority   or committee   under   any   relevant   municipal   law   or   the 14 Maharashtra   Zilla   Parishads   and   Panchayat   Samitis   Act, 1961 shall not be condoned under the said clause.   Sub­ section (1) of Section 3 is subject to the provisions of Section 5.     Section   5   deals   with   disqualification   on   ground   of defection not to apply in case of merger and as such, the same would not have any bearing on the facts of the present case.     13. It will also be relevant to refer to sub­rules (1) and (4) of Rule 3 of the said Rules, which read thus:

15 (a) a statement in writing containing the   names   of   members   of   such party   together   with   other   relevant particulars regarding such members as   prescribed   in   Form   I,   and   the names   and   designations   of   the members   of   such   party   who   have been   authorised   by   it   for communicating   with   the Commissioner or, as the case may be,   Collector   for   the   purposes   of these rules; (b) a copy of the rules and regulations (whether   known   as   such   or   a constitution or by any other name), of   the   municipal   party,  Zilla Parishad  party   or   the  Panchayat Samiti  party concerned, as the case may be; and (c) where such party has any separate set   of   rules   and   regulations (whether   known   as   such   or   as constitution or/by any other name), also   a   copy   of   such   rules   and regulations.

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 Perusal of sub­rule (1) of Rule 3 of the said Rules 14. would reveal that the leader of each municipal party or a Zilla Parishad party in relation to a councillor and the leader of   Panchayat   Samiti   party   in   relation   to   a   member   is required to give requisite information within thirty days of formation   of   a   party.     The   said   information   includes   a statement in writing  containing the names of members of such   party   together   with   other   relevant   particulars regarding such members as prescribed in Form I, and the names and designations of the members of such party who have   been   authorised   by   it   for   communicating   with   the Commissioner or, as the case may be, the Collector.   The leader is also required to supply a copy of the rules and regulations (whether known as such or a constitution or/by any   other   name),   of   the   municipal   party,   Zilla   Parishad 17 party or the Panchayat Samiti party concerned, as the case may be.   Where such party has any separate set of rules and regulations (whether known as such or as constitution or/by any other name), a copy of such rules and regulations is also required to be submitted.  15. Sub­rule (4) of Rule 3 of the said Rules provides that whenever  any change takes place in the information furnished   by   the   leader   of   a   municipal   party   or   a   Zilla Parishad party, in relation to a Councillor or by the leader of a Panchayat Samiti party in relation to a member under sub­rule   (1)   or   by   a   member   under   sub­rule   (2),   the information   with   respect   to   such   change   has   to   be communicated in writing to the Commissioner or, as the case may be, Collector. 16. It is the bone of contention of the appellant that in accordance with Rule 3(1)(b) of the said Rules, the rules were   communicated   by   the   appellant   to   the   District Collector wherein it was provided that she would be the leader of the INCPS Party for a period of five years and since there was no provision for change of leader, the District 18 Collector could not have granted approval to removal of the appellant and appointment of respondent No.3 as President. It will be relevant to note that the appellant  got 17. the authority to communicate to the Collector on account of   the minutes of the meeting held on 1.3.2017.   It is to be noted   that   the   said   meeting   was   presided   over   by   Mr. Jayantrao   Sasane,   the   then   President   of   Ahmednagar District INC Party. The resolution in the said meeting also provided that in the event of a decision to change the Party Leader/Party   Whip,   the   District   President   of   the   INCPS Party   will   retain   all   his   powers   as   well   as   the   power   to submit proposals to the District Collector.   18. It could thus be seen that the very appointment of the appellant as Gatneta (Party Leader) is on the basis of the resolution of the meeting chaired by the President of the Ahmednagar District INC Party. The decision to remove the appellant   from   the   post   of   Gatneta/Party   Leader   of   the INCPS   Party   and   to   appoint   respondent   No.3   as Gatneta/Party Leader is also taken in a meeting which was presided over by the President of Ahmednagar District INC Party. 19 19. It is pertinent to note that in the meeting dated 1.3.2017 itself, the authority to take steps with regard to change of leader was given to the President of the District INC Party.  The appellant therefore cannot be heard to make grievance with regard to the procedure which was followed while removing her inasmuch as the entry of the appellant as   Gatneta/Party   Leader   is   by   following   the   very   same procedure.   20. The so­called reference to rules and regulations under Rule 3(1)(b) of the said Rules cannot be stretched to be on par with the rules and regulations framed on the basis of any statutory power.  The said rules are not happily worded.  It appears from the record that the appellant has been   the   sole   draftsman   of   the   so­called   rules   and regulations referable to Rule 3(1)(b) of the said Rules.  The source   to   submit   the   said   Rules   is   on   the   basis   of   the resolution   of   the   first   INCPS   Party   meeting   held   on 1.3.2017.  The resolution also contains that in the event of change   of   Party   Leader,   the   President   of   Ahmednagar District INC Party will have the sole power and was also 20 authorised   to   take   steps   in   that   regard.     The   appellant conveniently framed the rules giving effect to some part of the resolution while ignoring other part thereof.     We are therefore of the view that the so­called reliance placed on the said Rules would not be of any assistance to the case of the appellant.   21. It   will   be   relevant   to   refer   to   the   following observations of this Court in the case of   Sunil Haribhau 1 Kale v. Avinash Gulabrao Mardikar and others “10.   The definition of the term “leader” very clearly shows that where a munici­ pal party is an  aghadi , its leader has to be chosen by the  aghadi  or front. Neces­ sarily, any change in the leader of the municipal   party   is   to   be   effected   by the  aghadi  and   not   by   any   outsider. Once the Rules provide for the election of the Group Leader, it has to be done in that manner only and not in any other manner, even when there is change of the leader. The change of leader has to be in the same democratic process of in­ duction,   in   the   absence   of   any   other method prescribed under the Rules con­ cerned. 1 (2015) 11 SCC 403 21 11.  Once an  aghadi  (group) is formed and duly recognised by the Divisional Commis­ sioner,   it   becomes   a   municipal   party   in terms of Section 2( i ) of the Act. Once origi­ nal political parties form a municipal party by way of an  aghadi , for all purposes, the Group Leader is chosen by the municipal party ( aghadi ) only.  The Rules do not pro­ vide   for   nomination   of   Group   Leader. Similarly,   the   Group   Leader   of the  aghadi  can be changed only by the group   and   not   by   one   of   the   political parties,   big   or   small,   belonging   to the  aghadi . In a democracy, a leader is not imposed; leader is elected. Once the birth of a leader in a group is by way of election by the group, the Group Leader thus elected cannot be replaced other­ wise than through the very same process of the election in the group, in the ab­   No sence   of   any   rules   to   the   contra. doubt, Nationalist Congress Party has 17 members in the  aghadi  (group). That does not mean that the said party can impose a Group Leader in the  aghadi . Imposition of a Group Leader otherwise than by the demo­ cratic   process   cuts   at   the   roots   of   the democracy and certainly it is in violation of the Rules. It is always open to the original political   parties   to   have   their   respective leaders in the  aghadi . However, as far as Group Leader is concerned, he has to be elected by the  aghadi  (group).” [emphasis supplied] 22 22. It could thus be seen that this Court has clearly held that the leader of a municipal party has to be chosen by aghadi or front and not by any outsider.  It has been held by this Court that the change of leader has to be in the same democratic process of induction, in the absence of any other method prescribed under the Rules concerned. It has further been held that once the birth of a leader  in a group is by way of election by the group, the Group Leader thus elected cannot be replaced otherwise than through the very same process of the election in the group, in the absence of any   rules   to   the   contra.   It   has   been   clearly   held   that imposition   of   a   Group   Leader   otherwise   than   by   the democratic process cuts at the roots of the democracy and certainly it is in violation of the Rules.  23. Though it is sought to be urged by Shri Shekhar Naphade,   learned   Senior   Counsel  that  the   appellant   has been removed and respondent No.3 has been appointed as Group   Leader   by   an   outsider   i.e.   the   President   of Ahmednagar District INC Party, we are unable to accept the said contention.   The election of the appellant as Group 23 Leader was under the resolution in the meeting attended by all the four elected members and the said meeting was only chaired by the President of the Ahmednagar District INC Party.     Similarly,   the   removal   of   the   appellant   and appointment   of   respondent   No.3   is   by   INCPS   Party, however, consisting of three members since the appellant had chosen the different path.   24. Somewhat similar observations have been made by this Court in the case of   Bhanumati and others v. 2  with regard to State of Uttar Pradesh and others   albeit the   provisions   of   ‘no   confidence   motion’,   which   are   as under: “58.  These institutions must run on demo­ cratic principles. In democracy all persons heading   public   bodies   can   continue   pro­ vided they enjoy the confidence of the per­ sons who comprise such bodies. This is the essence of democratic republicanism…..” 25. In the case of   Usha Bharti v. State of Uttar 3 a challenge was made with regard to Pradesh and others ,  the validity of Section 28 of the  U.P. Kshettra Panchayat 2 (2010) 12 SCC 1 3 (2014) 7 SCC 663 24 and Zilla Panchayats Act, 1961,   which made a provision for ‘no confidence’ against Chairperson of Zilla Panchayat to be not consistent with Part IX and, in particular, Article 243N of   the   Constitution   of   India.     Negating   the   said contention/challenge,   this   Court  in   (supra) Usha   Bharti   observed thus: “31.  We also do not find any merit in the submission of Mr Bhushan that permitting the provision contained in Section 28 of the Act to remain on the statute book would enable the executive to deprive the elected representatives of their fundamental rights enshrined   in   Part   III   and   Part   IX   of   the Constitution of India. In our opinion, the ratio of the judgment in  I.R. Coelho  [(2007) 2 SCC 1] relied upon by Mr Bhushan is wholly   inapplicable   in   the   facts   and   cir­ cumstances of this case. There is no inter­ ference whatsoever in the right of the elec­ torate to choose.   Rather Section 28 en­ sures that an elected representative can only stay in power so long as such per­ son enjoys the support of the majority of the   elected   members   of   the   Zila   Pan­ chayat. In the present case, at the time of election, the petitioner was the  cho­ sen one , but, at the time when the mo­ tion of no­confidence in the petitioner was passed,  . There­ she was not wanted fore,   the   right   to   choose   of   the   elec­ torate,  is   very   much   alive  as   a   conse­ 25 quence   of   the   provision   contained   in Section 28.” [emphasis supplied] 26. This Court upheld the provisions of Section 28 which ensured that an elected representative can only  stay in power so long as such person enjoys the support of the majority of the elected members of the Zila Panchayat.  As soon as such a person loses the confidence of the majority, he becomes unwanted.  In a democratic set up, the will of

enjoyed   the   support  of   all  the   members   of   INCPS   Party. However, after she decided to walk on a different path, she lost the support of majority of the INCPS Party and as such, could not have thrust her leadership on the majority.   No doubt, that the said Act and the said Rules are in tune with the   provisions   contained   in   the   Tenth   Schedule   of   the Constitution of India, so as to prevent horse­trading and maintain purity in the political system but, at the same time, the provisions cannot be interpreted in a manner that 26 one person in minority will thrust himself/herself upon the

trading from the mouth of the appellant.  It is the appellant who has acted contrary to the wishes of the Party and chose

with   the   view   taken   by   the   High   Court.     The   appeal   is accordingly dismissed. There will be no order as to costs.  …….…....................., J.                              [L. NAGESWARA RAO] …….…....................., J.                                                  [B.R. GAVAI] NEW DELHI; SEPTEMBER 01, 2021