SUBORNO BOSE vs. ENFORCEMENT DIRECTORATE AND ANR

1 REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO. 6267 OF 2020 Suborno Bose   … Appellant(s) Versus Enforcement Directorate & Anr.          …Respondent(s) J U D G M E N T A. M. KHANWILKAR, J. 1. This appeal emanates from the complaint proceedings initiated by   the  adjudicating   authority   being   Deputy   Director,   Enforcement Directorate Foreign Exchange Management Act, under Section 16(3) of the Foreign Exchange Management Act, 1999 (for short, “the FEMA Act”).   2. A   show­cause   notice   dated   19.5.2004   was   issued   to   the appellant, stating that the adjudicating authority was satisfied that Signature Not Verified Digitally signed by DEEPAK SINGH Date: 2020.03.05 16:56:50 IST Reason: there was a   prima facie   contravention of Section 10(6) of the FEMA Act read with Sections 46 and 47 of the said Act and paragraphs A­10 2 and   A­11   (Current   Account   Transaction)   of   the   Foreign   Exchange Manual 2003­04 in the complaint filed against the company named M/s. Zoom Enterprises Limited (for short, “the Company”) of which, the appellant was the Managing Director.   The appellant filed his reply   to   the   said   show­cause   notice   on   10.6.2004,   inter   alia, contending that the Company had purchased 2 Nos. of Water Cooled Screw Chiller Unit Model and other accessories for a cost of 374000 FRF from Carrier S.A. of France and Air Handling and Fan Coil Unit for US$ 35766 from Carrier Corporation, Syracuse, New York.   The import   was   done   under   Export   Promotion   Capital   Goods   (EPCG) Licence   under   Open   General   Licence   (OGL).     The   goods   were imported,   but   kept  in   warehouse,   as   the   Company,   which   at  the relevant time was under Mr. Aniruddha Roy Chowdhury and others, failed to take steps to get the goods released.  The appellant took over the project only in July, 2002 and  afterwards, he spent nearly 5 crores of rupees for the project work.  Due to financial constraints, in February, 2003, a request was made to Tourism Finance Corporation of   India   Limited   (TFCI)   for   sanction   of   a   bank   guarantee   of Rs.40,00,000/­   (Rupees   forty   lakhs   only)   to   get   the   shipment   in question cleared from the Customs Department, but for the reasons beyond the control of the Company and the appellant in particular, 3 the   shipment   could   not   be   cleared.     A   request   was   made   to   the Customs authority to help the Company to get the goods cleared, in case the clearing agent is unable to take necessary steps on their behalf.   In the end, a request was made in the reply to grant more time   to   get   the   goods   cleared   and   to   submit   the   Bill   of   Entry (Exchange Control Copy) with the authorised dealer.   3. The   reply   to   the   show­cause   notice   filed   on   behalf   of   the Company   including   for   the   appellant   and   the   submissions   made before   the   adjudicating   authority   were   duly   considered   by   the adjudicating authority in its Order (Original) dated 30.12.2004.  The adjudicating authority concluded that the noticee Company and the appellant had violated the provisions of Section 10(6) of the FEMA Act read with Sections 46 and 47 of the said Act read with paragraphs A­ 10 and A­11 (Current Account Transaction) of the Foreign Exchange Manual 2003­04 having found that the goods had arrived in India, but the Company failed to submit Bill of Entry and did not take delivery   of   the   goods.     The   import   formalities   would   have   had completed only after submission of Bill of Entry.   Thus, though the goods   for   which   foreign   exchange   was   remitted   had   reached   the destination of the users, but the same were not released and as such kept   in   bonded   warehouse.     That   resulted   in   contravention 4 warranting issuance of show­cause notice to the Company and the appellant.     Resultantly,   the   adjudicating   authority   passed   the following order: ­ “ORDER In view of my above findings, I hold M/s Zoom enterprises Ltd., and their Managing Director Sri Suborno Bose guilty of the   charge.   In   exercise   of   powers   conferred   on   me   under section 13(I) of the Foreign Exchange Management Act, 1999. I impose on them the following amount of penalty.  1) M/s Zoom Enterprise Ltd. Rs.10,00,000/­ Rupees  Ten Lakhs 2) Sri Suborno Bose Rs.10,00,000/­(Rupees  Ten Lakhs) The penalty amount so imposed in terms of the provisions of section 13(I) of the said Act shall be deposited in the office of the Deputy Director, Directorate of Enforcement, Calcutta by   cheques/demand   draft   issued   in   favour   of   the   Chief rd th Enforcement   Officer  (Admn.),   3   M.S.O.  Building,   6   floor, C&D Wing, Salt Take, Calcutta 700064 within 45 days from the date of receipt of this order.” 4. The Company, as well as, the appellant carried the matter in appeal before the Special Director (Appeals), FEMA & Commissioner of Income­Tax, Delhi being Appeal Nos. SD(A)/Kol/04/05/112 and SD(A)/Kol/04/05/113.     The   appellate   authority   vide   order   dated 13.6.2005 dismissed both the appeals and was pleased to uphold the decision of the adjudicating authority.  After adverting to the admitted facts, the appellate authority proceeded to consider the requirements of the relevant provisions necessitating submission of Bill of Entry to effectuate the remittance and complete the import of the goods for 5 which the remittance was made.  The appellate authority observed as follows: ­

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(emphasis supplied) 5. Being aggrieved, the Company, as well as the appellant carried the matter before the High Court at Calcutta (for short, “the High Court”) by way of FEA Nos. 17/2007 and 18/2007.   Both appeals were dismissed by the High Court vide judgment and order dated 17.9.2008.  It noted the rival submissions and observed thus: ­ “After hearing the learned Counsel for the parties and after going through the materials on record placed before us, we are of the opinion that the violation which has been done by the appellant/petitioner,   cannot   be   stated   to   be   a   technical violation and it is well­settled law that contravention of the said   Act   or   Foreign   Exchange   Regulation   Act,   1973   has created a strict liability. The violation of these two Acts would 8

Against the decision of the High Court, the Company, as well as the appellant preferred separate special leave petitions before this Court. The special leave petition filed by the Company, being SLP(C) No. 6897/2009 came to be dismissed on 30.3.2009.  By the same order, the Court issued notice on the special leave petition being SLP(C) No. 6551/2009 filed by the appellant, from which the present appeal has arisen.  The order reads thus: ­ “Special Leave Petition (C) No.6897 of 2009 is dismissed.  Keeping   in   view   the   contentions   raised   before   us   while dismissing S.L.P. (C) No.6897 of 2009, issue notice in S.L.P. (C) No.6551 of 2009.” Resultantly, what remains to be decided in the appeal preferred by the appellant is limited to his argument that the appellant herein could  not  be   made   liable   for   the   contravention  committed   by  the erstwhile management of the Company.   9 6. We have heard learned counsel for the parties. 7. Be it noted that the contravention relates to the period of the year 2000, whereas, the appellant took over the management of the Company   in   terms   of   the   Memorandum   of   Understanding   dated 22.10.2001 entered  into  in that  behalf.    The  appellant wanted to argue that in the facts of the present case, there was no contravention of Section 10(5) of the FEMA Act or any other provision necessitating action   under   Section   10(6)   of   the   said   Act   muchless   initiating complaint   procedure.     Ordinarily,   the   appellant   could   have   been allowed to pursue such argument, but for the dismissal of the special leave   petition   filed   by   the   Company.     In   that,   consequent   to   the dismissal   of   the   petition   filed   by   the   Company,   the   finding   and conclusion recorded by the adjudicating authority as upheld by the first   appellate   authority,   and   of   the   High   Court   recording contravention committed by the Company and for which complaint action was just and proper including the imposition of penalty as awarded against the Company and the appellant has attained finality. That cannot be reopened muchless at the instance of the present appellant.     This   is   reinforced   by   the   order   issuing   notice   on   the special leave petition filed by the present appellant, dated 30.3.2009. 10 It is indicative of the fact that the contentions specific to absolve the appellant from the complaint action could be examined.   8. In other words, the core issue that needs to be considered in the present appeal is limited to the defence of the appellant that he could not be made responsible for the stated contravention. For, he became the Managing Director of the Company much later i.e. on 22.10.2001. For examining that argument, we may have to advert to Sections 10(5) and 10(6) of the FEMA Act.  The same read thus: ­

11 Additionally, it will be useful to advert to Section 42 of the FEMA Act, which reads thus: ­ “ 42.   Contravention   by   companies .—(1)   Where   a   person committing a contravention of any of the provisions of this Act or   of   any   rule,   direction   or   order   made   thereunder   is   a company, every person who, at the time the contravention was committed,   was   in   charge   of,   and   was   responsible   to,   the company for the conduct of the business of the company as well   as  the   company,   shall   be   deemed   to  be   guilty   of   the contravention and shall be liable to be proceeded against and punished accordingly:  Provided that nothing contained in this sub­section shall render any such person liable to punishment if he proves that the contravention took place without his knowledge or that he exercised all due diligence to prevent such contravention.   (2)   Notwithstanding   anything   contained   in   sub­section   (1), where a contravention of any of the provisions of this Act or of any   rule,   direction   or   order   made   thereunder   has   been committed   by   a   company   and   it   is   proved   that   the contravention has taken place with the consent or connivance of, or is attributable to any neglect on the part of, any director, manager,   secretary   or   other   officer   of   the   company,   such director,   manager,   secretary   or   other   officer   shall   also   be deemed to be guilty of the contravention and shall be liable to be proceeded against and punished accordingly. Explanation.—For the purposes of this section—  (i) “company” means any body corporate and includes a firm or other association of individuals; and (ii) “director”, in relation to a firm, means a partner in the firm.” A fair reading of Section 10(5) envisages that the authorised person before undertaking any transaction in foreign exchange on behalf of any person, must require that person to make a declaration and to give such information as will reasonably satisfy the authorised person that the transaction will not involve, and is not designated for the purpose of any contravention or evasion of the provisions of the FEMA 12 Act or of any rule, regulation, notification, direction or order made thereunder.  If such satisfaction is not reached, the authorised person need  not  proceed   with  the   proposed   transaction  and   must  report about the same to the Reserve Bank.   9. The real provision which needs to be reckoned for answering the controversy brought before this Court is Section 10(6) of the FEMA Act.     This   provision   is   a   deeming   provision   pointing   towards   the specified   circumstances,   which   would   result   in   having   committed contravention of the provisions of the FEMA Act or for the purpose of the stated Section.  The specified circumstances are (i) when a person acquires or purchases foreign exchange for any purpose mentioned in the declaration made by him to authorised person does not use it for such purpose; (ii) that person does not surrender the acquired or purchased foreign exchange to authorised person within the specified period, and (iii) the person uses the acquired or purchased foreign exchange for any other purpose for which purchase or acquisition of foreign exchange is not permissible under the provisions of the FEMA Act or the rules or regulations or direction or order made thereunder. Each of these are standalone circumstances.   10. In the present case, the finding of fact is that the import of goods for which the foreign exchange was procured and remitted was not 13 completed as the Bill of Entry remained to be submitted and the goods were kept in the bonded warehouse and the Company took no steps to clear the same.  As a result, Section 10(6) of the FEMA Act is clearly   attracted   being   a   case   of   not   using   the   procured   foreign exchange for completing the import procedure.  It is also possible to take the view that the Company should have taken steps to surrender the foreign exchange to the authorised person within the specified time   as   provided   in   Regulation   6   of   the   Foreign   Exchange Management   (Realisation,   Repatriation   and   Surrender   of   Foreign Exchange)   Regulations,   2000   (for   short,   “the   FEMA   Regulations”) issued by the Reserve Bank of India.  The said regulation reads thus: ­ 6. Period of surrender in certain cases: ­    (1) Any person who   has   acquired   or   purchased   foreign   exchange   for   any purpose   mentioned   in   the   declaration   made   by   him   to   an authorised person under sub­section (5) of section 10 of the Act does not use it for such purpose or for any other purpose for   which   purchase   or   acquisition   of   foreign   exchange   is permissible under the provisions of the Act or the rules or regulations   or   direction   or   order   made   thereunder,   shall surrender   such   foreign   exchange   or   the   unused   portion thereof to an authorised person within a period of sixty days from the date of its acquisition or purchase by him.  (2) Notwithstanding anything contained in sub­regulation (1), where  the  foreign  exchange  acquired   or   purchased   by   any person from an authorised person is for the purpose of foreign travel, then, the unspent balance of such foreign exchange shall,   save   as   otherwise   provided   in   the   regulations   made under the Act, be surrendered to an authorised person­  (i). within ninety days from the date of return of the traveller to India, when the unspent foreign exchange is in the form of currency notes and coins; and  14 (ii). within one hundred eighty days from the date of return of the traveller to India, when the unspent foreign exchange is in the form of travellers cheques.”  The appellant has placed reliance on the text of Section 42 of the FEMA Act to bolster his argument that only such person who was in charge of the Company at the time the contravention was committed, would be responsible for the action. 11. The High Court has opined that the contravention referred to in Section 10(6) by its very nature is a continuing offence.   We agree with that view.  It is indisputable that the penalty provided for such contravention is on account of civil obligation under the FEMA Act or the rules or regulations or direction or order made thereunder.  If the delinquency is a civil obligation, the defaulter is obligated to make efforts by payment of the penalty imposed for such contravention.  So long   as   the   imported   goods   remained   uncleared   and   obligation provided under the rules and regulations to submit Bill of Entry was not discharged, the contravention would continue to operate until corrective   steps   were   taken   by   the   Company   and   the   persons   in charge of the affairs of the Company.  The High Court has adverted to the exposition in   Chairman, SEBI Vs. Shriram Mutual Fund & 1 .  In this decision, while dealing with the question as to whether Anr. mens   rea   is   essential   for   imposing   penalty   for   breach   of   civil 1 (2006) 5 SCC 361 15 obligations,   the   Court   adverted   to   the   dictum   in   Director   of 2 , which in Enforcement vs. M.C.T.M. Corporation Pvt. Ltd. & Ors. turn had quoted the exposition in  Corpus Juris Secundum ,  Vol. 85, page 580, paragraph 1023, which reads thus: ­ “A penalty imposed for a tax delinquency is a civil obligation, remedial and coercive in its nature, and is far different from the penalty  for   a crime  or a  fine  or  forfeiture provided as punishment for the violation of criminal or penal laws.” In the same judgment, the Court has also taken note of the decision in    M/s. Gujarat Travancore Agency, Cochin vs. Commissioner of 3 Income   Tax,   Kerala,   Ernakulam ,   which   had   opined   that   the intention of the legislature such as the one under consideration is to emphasise the fact of loss of revenue and to provide a remedy for such loss, although element of coercion is present in the penalty.  In Securities and Exchange Board of India vs. Cabot International 4 Capital Corporation , the Court delineated principles as follows: ­ “47. Thus, the following extracted principles are summarised: (A) Mens rea is an essential or sine qua non for criminal offence.  (B) A   straitjacket   formula   of   mens   rea   cannot   be   blindly followed in each and every case. The scheme of a particular statute may be diluted in a given case.  (C) If, from the scheme, object and words used in the statute, it appears that the proceedings for imposition of the penalty are adjudicatory in nature, in contradistinction to criminal or quasi­criminal proceedings, the determination is of the breach 2 (1996) 2 SCC 471 3 (1989) 3 SCC 52 4 (2005) 123 CompCas 841 (Bom) 16 of the civil obligation by the offender. The word ‘penalty’ by itself   will   not   be   determinative   to   conclude   the   nature   of proceedings   being   criminal   or   quasi­criminal.   The   relevant considerations   being   the   nature   of   the   functions   being discharged   by   the   authority   and   the   determination   of   the liability of the contravenor and the delinquency. (D) Mens rea is not essential element for imposing penalty for breach of civil obligations or liabilities.  (E) There can be two distinct liabilities, civil and criminal, under the same Act.”  As aforementioned, the contravention referred to in Section 10(6) of the FEMA Act is a continuing actionable offence.  If so, the Company and the persons managing the affairs of the Company remain liable to take corrective measures in right earnest.  Considering the admitted fact that the appellant took over the management of the Company on 22.10.2001   and   was   fully   alive   to   the   default   committed   by   the Company, yet failed to take corrective steps in right earnest.  Notably, being   conscious   of   such   contravention,   the   appellant   had   sought indulgence of the authorities for more time.  It must follow that the appellant cannot now be heard to contend that no liability could be fastened   on   him   individually.     Indeed,   regulation   6   of   the   FEMA Regulations provides for the period within which the foreign exchange ought to be surrendered if the Company was not wanting to take delivery of the goods imported.   That, however, does not mean that the contravention ceased to exist beyond the specified period.  On the other hand, after the specified period as predicated in regulation 6 17 had   expired,   it   would   be   a   case   of   deemed   contravention   until rectified.   12. It is not the case of the appellant that he is not an officer or a person in charge of and responsible to the Company for the conduct of the business of the Company, as well as, the Company on or after 22.10.2001.     Considering   the   fact   that   the   appellant   admittedly became   aware   of   the   contravention   yet   failed   to   take   corrective measures until the action to impose penalty for such contravention was   initiated,   he   cannot   be   permitted   to   invoke   the   only   defence available in terms of proviso to sub­Section (1) of Section 42 of the FEMA Act that the contravention took place without his knowledge or that he exercised all due diligence to prevent such contravention.  In the reply filed to the show­cause notice by the appellant, no such specific plea has been taken.   13. The appellant then invited our attention to the reply filed on behalf of the Company on 27.1.2004 in which it is vaguely asserted that   on   the   date   when   the   Memorandum   of   Understanding   was signed, no   disclosure   was   made   that   the   import   was   done   under EPCG licence and the obligations under the said licence remained to be   fulfilled.     To   get   benefit   of   the   proviso   to   Section   42(1),   the appellant should have pleaded and proved that the contravention took 18 place without his knowledge or that he exercised all due diligence to prevent   such   contravention   and   made   every   effort   to   rectify   the contravention in right earnest. 14. Be that as it may, once it is held that the contravention is a continuing offence, the fact that the appellant was not looking after the affairs of the Company in the year 2000 would be of no avail to the appellant until corrective steps were taken in right earnest after his taking over the management of the Company and in particular after becoming aware about the contraventions.   The appellant has placed reliance on the dictum of this Court in  M/s. Hindustan Steel 5 Ltd. vs. State of Orissa .  This decision has been distinguished in the case of   (supra) as can be discerned from paragraph 34 Shriram of the reported judgment, which reads thus: ­ “34. The Tribunal has erroneously relied on the judgment in Hindustan Steel Ltd. v. State of Orissa, (1969) 2 SCC 627  which pertained   to   criminal/quasi­criminal   proceedings.   That Section 25 of the Orissa Sales Tax Act which was in question in the said case imposed a punishment of imprisonment up to six months and fine for the offences under the Act. The said case has no application in the present case which relates to imposition   of   civil   liabilities   under   the   SEBI   Act   and   the Regulations and is not a criminal/quasi­criminal proceeding.” We are in agreement with the view so expressed.   5 (1969) 2 SCC 627 (paragraph 8) 19 15. To sum up, we hold that no error has been committed by the adjudicating authority in finding that the appellant was also liable to be proceeded with for the contravention by the Company of which he became the Managing Director and for penalty therefor as prescribed for the contravention of Section 10(6) read with Sections 46 and 47 of the FEMA Act read with paragraphs A­10 and A­11 (Current Account Transaction) of  the  Foreign  Exchange  Manual 2003­04.    The  first appellate authority and the High Court justly affirmed the view so taken by the adjudicating authority. 16. Accordingly, this appeal fails and the same is dismissed with no order as to costs. ................................., J      (A.M. Khanwilkar)       ................................., J       (Dinesh Maheshwari)    New Delhi; March 05, 2020.