ABRAHAM PATANI OF MUMBAI vs. THE STATE OF MAHARASHTRA

REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO.5929 OF 2022  ARISING OUT OF SPECIAL LEAVE PETITION (CIVIL) NO.13754 OF 2022 [     ]

JUDGMENT Surya Kant, J: 1. Leave Granted. 2. This appeal arises from the judgment dated 30.05.2022 passed by the Bombay High Court dismissing the Appellants’ Writ Petition in which they had sought to quash a series of resolutions passed by Signature Not Verified Digitally signed by VISHAL ANAND Date: 2022.09.02 17:11:45 IST Reason: Respondent   No.   2,   as   well   as   notifications   and   a   final   award   of compensation under the Land Acquisition Act, 1894 (“LAA”) issued by Page 1 of 57 Respondent Nos. 10 & 11, which cumulatively resulted in acquisition of parts of the Appellants’ property for construction of a new road.  A. FACTS 3. The genesis and course of the present dispute spans several decades and includes one prior round of litigation before this Court. The crux of the matter arises from the opposition by Appellants to the construction of a road through their property by Respondent No. 2, the Municipal Corporation of Mumbai. The property in question was acquired by the Appellants in 1959, and a building known as the “INGA Building” was constructed on it in 1965.  4. The possibility of having a road through the Appellants’ land was floated initially in a Development Plan (“DP”) of 1976. After this, the road was realigned in 1984 in order to secure smooth passage through Appellants’ land. Appellants raised objections in this regard in 1992 and the planned road was deleted from the DP via notification dated 12.11.1992 issued by Respondent No. 1.  During this period, various complaints were allegedly received 5. from residents in surrounding areas regarding the need for a road in order   to   connect   the   Mahakali   Caves   with   the   Central   Industrial District. Respondent No. 1 issued a directive under Section 37(1) of the Maharashtra Regional Town Planning Act, 1966 (“MRTP Act”) on Page 2 of 61 07.06.1993, acknowledging the need for a connecting road but stating that it was “not feasible” to pursue construction of an 18.30 metre road   through   the   Appellants’   land.   Thus,   Respondent   No.   2   was instructed to analyse the legal and technical aspects of the project before   submitting   a   proposal   for   setting   up   the   road   with   minor modifications in the DP under Section 37 of the MRTP Act. 6. Meanwhile, Appellants completed construction of a bungalow on their  land in  1994. However,  subsequent  sanctions sought  by the Appellants   for   further   buildings   were   rejected   by   the   Municipal Corporation on the ground that a proposal for creation of a link road through the property was under consideration.  7. Respondent   No.   2   eventually   passed   Resolution   No.   651   on 10.09.1996   that   renewed   the   proposal   to   have   the   link   road constructed through Appellants’ land. Two further resolutions were then   passed:   a)   Resolution   No.   39   dated   18.08.1998   by   the Improvement Committee affirming the proposal for the link road; b) Resolution No. 536 on 08.12.1998 by Respondent No. 2 under Sec. 126 of the MRTP Act and Secs. 90(1) & (3) of the Mumbai Municipal Corporation Act (“MMC Act”) for the acquisition of land in order to build the new road line.  Page 3 of 61 8. The Office of the Chief Engineer (Development Plan) forwarded an application to Respondent No. 1 on 05.02.1999 seeking to initiate proceedings under the LAA. Appellants filed protestations before the state authorities claiming that the dimensions and route for the link road would touch the buildings that had been constructed by them. Given these continuing disputes, Respondent No. 2 eventually passed Resolution No. 1167 on 09.03.2001 which noted that there were three other road lines that connected the Mahakali Caves with the Central MIDC.   Consequently,   it   was   concluded   that   an   additional   road through Appellants’ property was redundant.  Private Respondents, Nos. 6­9, challenged this decision before 9. the HC in WP No. 1072 of 2001. While this was pending, Respondent No. 2 proposed to reconsider Resolution No. 1167. Appellants filed a Notice   of   Motion   in   the   already   pending   WP,   seeking   to   restrain Respondent No. 2 from once again tabling the motion to have a link road through their land. This Notice was dismissed by the High Court on 18.10.2002 with liberty granted to Respondent No. 2 to reconsider the decision made on 09.03.2001 but with a caveat that any fresh resolution   passed   thereafter   would   only   be   given   effect   to   after obtaining leave from the Court.  Page 4 of 61 10. Respondent No. 2 proceeded to pass Resolution No. 1117 on 28.10.2002   which   withdrew   Resolution   No.   1167,   and   partially modified the earlier resolution passed on 08.12.1998. The net result of this was that the acquisition of Appellants’ land was sanctioned for building an 18.30 metre new road line. Appellants moved Writ Petition No. 3060 of 2002 challenging the renewal of the plan to construct the link   road   and   seeking   to   quash   three   Resolutions:   a)   No.   651   on 10.09.1996; b) No. 536 on 08.12.1998; c) No. 1117 on 28.10.2002.  11. Meanwhile, the High Court disposed of WP No. 1072 of 2001 with the observation that after the passage of Resolution No. 1117, the WP in question had become infructuous and the validity and legality of the Resolution would be decided by the High Court in the proceedings initiated by Appellants.  12. During pendency of the Appellants’ WP, and pursuant to the application of 05.02.1999, the acquisition exercise under the LAA was put in motion. Respondent No. 10 and 11 issued notifications under Sections 4 and 6 of the LAA directing that Appellants’ land be acquired in public interest. The award of compensation under Section 11 was declared   on   26.11.2007.   Appellants   consequently   incorporated   a challenge   to   the   notification   under   Sec.   6   and   the   award   of compensation, into their prayer in the pending Writ Petition.  Page 5 of 61 13. Appellants’ interim prayer for status quo vis­à­vis the property was rejected by the High Court and, being aggrieved by this denial, they instituted SLP (Civil) No. 22849 of 2008 in which the Supreme Court ordered that status quo be maintained as on 22.09.2008. The SLP remained pending for over a decade until it was disposed of vide order dated 05.12.2019 with a request to the High Court to finally decide the matter. The order of status quo was extended till the final judgment by the High Court.  14. Before the High Court, the Appellants assailed the entire land acquisition process on broadly three grounds:  a)  The MRTP Act formed a complete code for the purpose of town planning and development, and hence, Respondent No. 2 could not resort to the provisions of the MMC Act to circumvent a DP that is approved under the MRTP Act. Instead, it was mandatory to seek permission from Respondent No. 1 for effectuating minor modifications in the DP under Section 37 of the MRTP Act;   In arguendo, the procedure under the MMC Act for land b) acquisition had not been followed. Section 91 of the MMC Act required Respondent   No.   3   to   initiate   the   process   of   acquiring   land   under Section 296 for laying down a new road under Section 291. However, in this case, the Office of the Chief Engineer had been the authority which took the first step which was an incurable defect. Additionally, no authorization had been granted by Respondent No. 1, as required Page 6 of 61 under Section 91 of the MMC Act;   c)  Appellants had not been given sufficient   opportunity   to   voice   their   grievances   in   respect   of Respondent No. 2’s plan to build the link road through their land.  15. The Appellants’ Writ Petition was eventually dismissed vide the impugned judgment whereby the High Court declined to quash the various resolutions passed by Respondent No. 2, and the notification and award of compensation under the LAA. Thus, the High Court affirmed the need to acquire Appellants’ land for construction of the link road in public interest.  The Division Bench held: ­ 16. i) The acquisition of Appellants’ land and decision to lay a new road through it was taken pursuant to Sections 91, 291(a) and   296,   of   the   MMC   Act.   The   MMC   Act   conferred Respondent No. 2 with the power to acquire land and build a new road which required neither prior permission from the State Govt., nor for the road itself to be reflected in the DP; ii) The MMC Act and MRTP Act are distinct, and the powers granted to Respondent No. 2 under the former would not be impliedly  repealed  by  the  latter  merely   because  it   was  a subsequent statute. Rather, they would exist side­by­side and supplement each other in the areas where there was an Page 7 of 61 overlap of powers. Thus, Respondent No. 2 had the option of either going through the MRTP Act or the MMC Act and it had used its discretion to exercise the latter option; iii) While it was true that the link road was not included in the DP   after   its   deletion   in   1992,   this   did   not   prevent Respondent   No.   2   from   acting   under   the   MMC   Act.   The MRTP Act dealt with crafting of development plans at the macro   level,   while   Respondent   No.   2   was   at   liberty   to exercise its powers under the MMC Act to iron out minute details and carry out work that would be in furtherance of such a plan, such as the construction of a link road; iv) Sec. 37 of the MRTP Act which laid out a rigorous process for   making   minor   adjustments   to   a   DP   would   not   be relevant, as Respondent No. 2 had acted under the MMC Act and not the MRTP Act to facilitate the acquisition of land and setting up of the road; v) The requirements under Section 91 of the MMC Act had been complied with. Even though the Office of the Chief Engineer rather than Respondent No. 3 had forwarded the letter   to   Respondent   No.   10   seeking   to   initiate   the   land acquisition proceedings, this was only a minor defect that would not invalidate the process;  Page 8 of 61 vi) Respondent   No.   1   had   acceded   to   the   steps   taken   by Respondent Nos. 2 & 3 to acquire the Appellants’ land by initiating the land acquisition proceedings under the LAA through Respondent Nos. 10 & 11, which showed that it was in agreement with the need for obtaining the property for the link road;  vii) There was a clear and urgent need for building the road to alleviate traffic congestion in the area caused by the lack of a connector from the Mahakali Caves to the Central MIDC. Thus,   public   interest   would   have   to   trump   the   private interests of Appellants.  It is in this context that Appellants have approached this Court for the second time.  B. SUBMISSIONS 17. Mr. Shyam Divan & Mr. V. Giri, learned Senior Counsels for the Appellants, have raised the following contentions while assailing the impugned judgment: ­ i) The DP under the MRTP Act holds a position of primacy. It is   not   possible   for   Respondent   No.   2   to   act   on   its   own initiative in proposing construction of a road when the road itself   is   not   reflected   in   the   DP.   Respondent   No.   1   had Page 9 of 61 already made its opinion on the matter clear by deleting the road   from   the   overall   DP   through   a   notification   on 12.11.1992, and had then suggested that Respondent No. 2 re­examine the issue in its Directive under Section 37 of the MRTP Act, dated 07.06.1993; ii) Section 31 of the MRTP Act provides the entire process by which a DP is finalized and sanctioned. The overall scheme under Section 31 envisages a consultative process with the general   public   whereby   objections   and   suggestions   are invited and considered. Respondent No. 2 has taken away the right accorded under Section 31 to object to aspects of the plan by circumventing it by way of a resolution under the MMC Act;  iii) The High Court’s ruling permits a subordinate authority, the Municipal Corporation, to subvert the State Government’s DP. This would cause violence to the mandate of the MRTP Act;  iv) Given the hierarchy established between the MRTP Act and the MMC Act, Respondent No. 2’s usage of provisions of the latter to do what cannot be done under the former, is merely a colourable exercise of power; Page 10 of 61 v) The MRTP Act is a complete code that provides for every aspect of formulating, modifying, and finalizing a DP. Any actions   taken   under   either   the   MCC   Act   or   the   LAA,   to acquire land and use it for any purpose that is not expressly sanctioned   in   the   DP,   are   illegal.   Reliance   is   placed   on Girnar Traders v. State of Maharashtra & Ors. (“Girnar 1 and Traders   2011”)     Manohar   Joshi   v.   State   of 2 Maharashtra & Ors. vi) Permitting a Municipal Corporation to act outside of a DP will create a chaotic situation and facilitate unbridled usage of   the   powers   under   the   relevant   municipal   corporation statute. Such discretion cannot be accorded to a municipal corporation to act outside the contours of the relevant DP; vii) Even under the MMC Act, the requirement of Respondent No. 3 initiating the process under Section 91 has not been fulfilled. The minimum safeguard provided under Section 91 is for the municipal commissioner himself/herself to at least apply   his/her   mind   to   the   proposal   and   then   make   an application to the State Govt. under Section 91. These are not minor defects but basic protections under the MMC Act 1 (2011) 3 SCC 1. 2 (2012) 3 SCC 619. Page 11 of 61 and must be construed strictly. The judgment in   Girnar Traders   v.   State   of   Maharashtra   (“Girnar   Traders 3 2007”)  is cited in this regard; viii) Notwithstanding the aforementioned defect, Section 91 of the MMC Act requires the State Govt., upon receipt of an application   for   the   acquisition   of   land,   to   authorize   the initiation   of   proceedings   under   the   LAA.   No   such authorization has been granted in this case and the DP does not provide for the road in any case.  ix) Resolution No. 1167 had explicitly noted that the proposed road   seemed   to   be   for   the   benefit   of   private   individuals, Respondent Nos. 4­9, and was not for any discernible public interest.  Arguing in support of the impugned judgment, learned Counsel 18. Mr. Girish Godbole, appearing for Respondent Nos. 2 & 3, learned Senior Counsel, Mr. Shekhar Naphade, appearing for Respondent Nos. 6­9, alongside learned Counsel Mr. S.C. Dharmadhikari, appearing for Respondent Nos. 4 & 5, have placed the following submissions: i) Sanction for construction of the link road was obtained via three resolutions: i) No. 651 on 10.09.1996; ii) Resolution 3 (2007) 7 SCC 555. Page 12 of 61 No. 39 by the Improvement Committee on 18.08.1998; iii) Resolution No. 536 of 08.12.1998 which was a composite resolution under Section 126 of the MRTP Act, and Section 90(1) & (3) of the MMC Act. Mr. Godbole clarifies that the third resolution was, in effect, under Section 91 of the MMC Act and the mention of Section 90 is merely a typographical error; ii) In terms of authorization required from Respondent No. 1 for carrying out the acquisition process, Sections 4 & 6 of the   LAA   provide   that   the   State   Govt.   is   the   party   that initiates   the   process   of   issuing   a   notification   and   then declaring   that   a   parcel   of   land   is   needed   for   a   public purpose. Hence, the steps taken subsequently under the LAA demonstrate that the State Govt. was ad idem with the municipal corporation on the need to procure Appellants’ land; iii) Section 91 of the MMC has been complied with. The fact that   the   Office   of   the   Chief   Engineer   forwarded   the application   to   the   State   Govt.   is   inconsequential   as   the action  is a formality.  The  Commissioner  was  part  of the Ministerial   Committee   where   the   decision   regarding Appellants’ land was taken and the application was only Page 13 of 61 made   after   accruing   the   approval   of   the   committee, including the Commissioner;  iv) The MMC Act and MRTP Act operate in completely different fields and co­exist simultaneously. If the State legislature intended to erode the powers under the MMC Act, it would have included provisions to that effect.  v) Resort to Sections 91, 291(a) and 296 of the MMC Act as the mode of acquisition was ideal for Appellants as they would receive compensation  via the statutory mechanism under the LAA. Moreover, the plan for the road, as proposed by Respondent   No.   2,   does   not   impact   the   buildings constructed on the land. Hence, no substantial prejudice is caused to Appellants; vi) The   directive   dated   07.06.1993   cannot   be   classified   as coming under Section 37 of the MRTP Act. The State Govt. merely   suggested   that   Respondent   No.   2   reconsider   the technical and legal aspects of the proposed link road after which no further steps were taken. There was no express modification directed to be made, and this was merely part of the process of revisions and consideration of the DP. vii) Appellants’ conduct and the manner in which they had the buildings   on   the   land   constructed   in   defiance   of   an Page 14 of 61 undertaking   that   was   given   to   the   state   authorities, disentitles them to any relief on equitable grounds. Further, their   repeated   representations   directly   to   the   State authorities   and   attempts   to   manipulate   the   road construction show mala fide intent; viii) The link road is in public interest, and such a consideration must override private interest. 19. Learned   senior   counsel,   Mr.   Divan,   countered   Respondents’ submissions in his rejoinder by raising the following points: i) The Resolution of 08.12.1998 was under Section 90 of the MMC Act which is for acquisition by consent. There was neither consent for acquisition nor any separate resolution under   Section   91   of   the   MMC   Act   that   was   passed   by Respondents. Even if the submission by Mr. Godbole that this was essentially a resolution under Section 91 is to be accepted,   the   subsequent   Resolution   No.   1167   of 09.03.2001, and letter dated 14.03.2001 by Respondent No. 2, expressly noted there was no need for a road to be built through   Appellants’   property.   Hence,   this   nullified   any purported decision that may have been taken under Section 91 in the resolution dated 08.12.1998.  Page 15 of 61 ii) The argument regarding disentitlement to relief on equitable grounds is unfounded, since it is the municipal corporation that has repeatedly changed its stance on the need for the link road; iii) The   affidavit  submitted   by   Vyaravali   Village   Development Assn. before the High Court in the WP filed by Respondent Nos. 6­9, shows that there was a clear application of mind to the issue of constructing the link road. Resolution No. 1167 was the product of these deliberations. Thus, no claim of manipulation   and   mala   fides   can   be   raised   against Appellants. iv) Having devoted our earnest attention  to the submissions advanced by both sides, and after perusing the record, we now proceed to consider the issues that have been raised.  C. ANALYSIS C.1. Interplay between the MRTP Act and the MMC Act 20. The primary issue that emerges from the arguments raised by the parties is with regard to the interaction between the MRTP Act and the MMC Act. Specifically, the Appellants posit that the procedure Page 16 of 61 under Section 37 of the MRTP Act for amendment of a DP is the sole method by which construction that is not provided for within the DP can subsequently be authorized.  21. Section 37 of the MRTP Act (relevant part) sets out the following process: 37. Modification of final Development plan (1) Where a modification of any part of or any proposal made in, a final Development plan     *, the Planning Authority   may,   or   when   so   directed   by   the   State Government [shall, within ninety days from the date of such direction, publish a notice] in the Official Gazette [and in such other manner as may be determined by it] inviting objections and suggestions from any person with respect to the proposed modification not later than one month from the date of such notice ; and shall also serve notice   on   all   persons   affected   by   the   proposed modification   and   after   giving   a   hearing   to   any   such persons,   submit   the   proposed   modification   (with amendments,   if   any,)   [to   the   State   Government   for sanction within one year from the date of publication of notice   in   the   Official   Gazette.   If   such   modification proposal is not submitted within the period stipulated above, the proposal of modification shall be deemed to have lapsed:  Provided that, such lapsing shall not bar the Planning Authority from making a fresh proposal.]  [(1A) If the Planning Authority fails to issue the notice as directed by the State Government, the State Government shall issue the notice, and thereupon the provisions of sub­section (1) shall apply as they apply in relation to a notice to be published by a Planning Authority.]  [(1AA)(a)   Notwithstanding   anything   contained   in   sub­ sections (1), (1A) and (2), where the State Government is satisfied  that in  the  public  interest it is  necessary   to carry out urgently a modification of any part of, or any proposal made in, a final Development plan of such a nature   that   it   will   not   change   the   character   of   such Development plan, the State Government may, on its own, publish a notice in the Official Gazette, and in such other Page 17 of 61 manner as may be determined by it, inviting objections and   suggestions   from   any   person   with   respect   to   the proposed modification not later than one month from the date of such notice and shall also serve notice on all persons affected by the proposed modification and the Planning Authority.  (b) The State Government shall, after the specified period, forward a copy of all such objections and suggestions to the   Planning   Authority   for   its   say   to   the   Government within  a  period   of  one  month  from   the  receipt  of   the copies   of   such   objections   and   suggestions   from   the Government.  (c) The State Government shall, after giving hearing to the   affected   persons   and   the   Planning   Authority   and   after making such inquiry as it may consider necessary and   consulting   the   Director   of   Town   Planning,   by notification in the Official Gazette, publish the approved modifications with or without changes, and subject to such conditions as it may deem fit, or may decide not to carry out such modification. On the publication of the modification   in   the   Official   Gazette,   the   final Development plan shall be deemed to have been modified accordingly.] 22. As opposed to this, Respondents have attempted to make a case that the power vested in the municipal corporation under Sections 91, 291(a), and 296 of the MMC Act, are unaffected by Section 37 of the MRTP Act. The interpretation of the three provisions comprise the crux of the present case and they are reproduced below (relevant part): 91.   Procedure   when   immoveable   property   cannot   be acquired by agreement.  (1) Whenever the Commissioner is unable to acquire any immovable property under the last preceding section by agreement   [the   [State]   Government]   may,   in   their discretion,   upon   the   application   of   the   Commissioner, made with the approval of [the Improvements Committee] [and   subject   to   the  other   provisions   of   this   Act]  order proceedings to be taken for acquiring the same on behalf of   the   corporation,   as   if   such   property   were   a   land Page 18 of 61 needed for a public purpose within the meaning of the Land Acquisition Act, 1870.*  (2) The amount of compensation awarded and all other charges incurred in the acquisition of any such property shall,   subject   to   all   other   provisions   of   this   Act,   be forthwith paid by the Commissioner and thereupon the said property shall vest in the corporation.      x­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­x­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­x 291. Power to make new public streets The Commissioner, when authorised by the corporation in this behalf may at any time—  (a) lay out and make a new public street;  (b) agree with any person for the making of a street for public   use   through   the   land   of   such   person,   either entirely at the expense of such person or partly at the expense of such person and partly at the expense of the corporation,   and   that   such   street   shall   become,   on completion, a public street;  [(c)   declare   any   street   made   under   an   improvement scheme duly executed in pursuance of the provisions of the City of Bombay Improvement Act, 1898, or the City of Bombay Improvement Trust Transfer Act, 1925, to be a public street.]      x­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­x­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­x 296.   Power   to   acquire   premises   for   improvements   of public street (1) The Commissioner may, subject to the provisions of section 90, 91 and 92— (a) acquire any land required for the purpose of opening, widening, extending or otherwise improving any public street   or   of   making   any   new   public   street,   and   the buildings, if any standing upon such land;  (b) acquire in addition to the said land and the buildings, if   any,   standing,   thereupon,   all   such   land   with   the buildings, if any, standing thereupon, as it shall seem expedient for the corporation to acquire outside of the regular   line,   or   of   the   intended   regular   line,   of   such street;  (c) lease, sell or otherwise dispose of any land or building purchased under clause (b).  (2) Any conveyance of land or of a building under clause (c) may comprise such conditions as the Commissioner Page 19 of 61 thinks fit, as to the removal of the existing building, the description   of   new   building   to   be   erected,   the   period within which such new building shall be completed and other such matters. 23. Under the MCC Act, the power to make a new public street is derived from Section 291. For the purpose of making a new street, Section 296 of the Act empowers the Commissioner to acquire land, subject to fulfilment of the conditions stipulated in Sections 90­92. For  our  purposes,  Section 91 is the  consequential  provision  since Appellants’ land could not, evidently, be acquired by agreement and had to be procured under the terms of the procedure provided therein. 24. The entire scheme of land acquisition for the purpose of laying a new road line is provided within the contours of Sections 91, 291(a) and 296. There is undoubtedly a certain degree of overlap between these provisions, and Section 37 of the MRTP Act as they deal with procurement of land. However, the latter is relevant in the context of a DP whereas the MCC Act regulates the manner in which the Mumbai Municipal   Corporation   operates.   Moreover,   merely   because   both statutes   are   concerned   with   land   acquisition,   may   not   necessarily result in conflict between them.  25. Learned   Senior   Counsels   for   the   Appellants   urged   that   the interpretation of the provisions of the MRTP Act and MMC Act must be such that actions under the latter could only be taken if sanction and Page 20 of 61 approval for them had been obtained under the MRTP Act. While it is true  that  the   respective   provisions  in   both   Statutes   deal   with  the method   for   procuring   land   in   public   interest,   there   is   nothing contained   within   them   which   explicitly   or   impliedly   makes   them subject to one another. A bare reading indicates that they operate in distinctive fields which may not always be co­dependent. Appellants’ interpretation amounts to curtailing the power that Respondent No. 2 would   have   otherwise   been   able   to   exercise   under   the   MMC   Act, outside the contours of the MRTP Act.  26. It is well settled that provisions of one statute should not be construed or interpreted in a manner that they render redundant the provisions in another statute. The Court’s endeavour shall always be to   harmoniously   construct   such   provisions   so   that   the   legislative intent underlying both statutes can be fulfilled.  27. In  The Chief Inspector of Mines & Ors. v. Lala Karam Chand 4 Thapar & Ors.   the Court had reconciled a seeming contradiction between the Mines Act, 1923, and the General Clauses Act, through a harmonious construction of the provisions in the two Acts: “13. If the words of s. 31(4) are construed to mean that the regulations became part of the Act to the extent that when   the   Act   is   repealed,   the   regulations   also   stand repealed, a conflict at once arises between s. 31(4) and the provisions of  s. 24 of the General Clauses Act. In 4  (1962) 1 SCR 9. Page 21 of 61 other words, the Mines Act, 1923, while saying in s. 31(4) that the repeal of the Act will result in the repeal of the regulations, will be saying, in the provisions of s. 24 of the   General   Clauses   Act   as   read   into   it,   that   on   the repeal   of   the   Act,   when   the   Act   is   repealed   and   re­ enacted, the regulations will not stand repealed but will continue   in   force   till   superseded   by   regulations   made under the re­enacted Act. To solve this conflict the courts must   apply   the   rule   of   harmonious   construction…   We have to seek therefore some other means of harmonising the two provisions. The reasonable way of harmonising that obviously suggests itself is to construe s. 31(4) to mean that the regulations on publication shall have for some purposes, say, for example, the purpose of deciding the validity of the regulations, the same effect as if they were part of the Act, but for the purpose of the continuity of existence, they will not be considered part of the Act, so that even though the Act is repealed, the regulations will continue to exist, in accordance with the provisions of s. 24 of the General Clauses Act. This construction will give reasonable effect to s. 31(4) of the Mines Act, 1923 and   at  the   same   time   not   frustrate   the   very   salutary object of s. 24 of the General Clauses Act. One may pause here to remember that regulations framed under an Act are of the very greatest importance. Such regulations are framed for the successful operation of the Act. Without proper regulations, a statute will often be worse than useless. When an Act is repealed, but re­enacted, it is almost   inevitable   that   there   will   be   some   time   lag between   the   re­enacted   statute   coming   into   force,   and regulations being framed under the re­enacted statute. However efficient the rule making authority may be it is impossible to avoid some hiatus between the coming into force   of   the   re­enacted   statute   and   the   simultaneous repeal   of   the   old   Act   and   the   making   of   regulations. Often,   the   time   lag   would   be   considerable.   Is   it conceivable   that   any   legislature,   in   providing   that regulations made under its statute will have effect as if enacted in the Act, could have intended by those words to say that if ever the Act is repealed and re­enacted (as is more   than   likely   to   happen   sooner   or   later),   the regulations will have no existence for the purpose of the re­enacted statute, and thus the re­enacted statute, for some   time   at   least,   will   be   in   many   respects,   a   dead letter. The answer must be in the negative. Whatever the purpose be which induced the draftsmen to adopt this legislative form as regards the rules and regulations that Page 22 of 61 they will have effect "as if enacted in the Act", it will be strange indeed if the result of the language used, be that by becoming part of the Act, they would stand repealed, when the Act is repealed. One can be certain that that could not have been the intention of the legislature. It is satisfactory   that   the   words   used   do   not  produce   that result.   For,   if   we   apply   the   rule   of   harmonious construction, as has been pointed out above, s. 31(4) does not stand in the way of the operation of s. 24 of the General Clauses Act.” 28. The primacy of taking a harmonious construction was affirmed 5 in  Anwar Hasan Khan v. Mohd. Shafi  as well: “8.   It   is   settled   that   for   interpreting   a   particular provision of an Act, the import and effect of the meaning of the words and phrases used in the statute has to be gathered from the text, the nature of the subject matter and   the   purpose   and   intention   of   the   statute.   It   is cardinal principle of construction of a statute that effort should be made in construing its provisions by avoiding the   conflict   and   adopting   a   harmonious   construction. The statute or rules made thereunder should be read as a whole   and   one   provision   should   be   construed   with reference to the other provision to make the provision consistent with the object sought to be achieved. The well known principle of harmonious construction is that effect should be given to all the provisions and a construction that reduce one of the provisions to a "dead letter" is not harmonious construction.” 29. When the legislature knowingly allows two statutes to operate in the same space, it is a reasonable presumption that the legislative design would have been for both to remain operative without  any overriding effect, save and except when a contrary intent is explicitly provided. In other words, the Court shall steer two statutes away from 5  (2001) 8 SCC 540. Page 23 of 61 a direct collision with each other, even if their areas of operation are broadly similar.  30. Learned   Senior   Counsel,   Mr.   Shyam   Divan,   has   placed substantial reliance on decisions of this Court in   Girnar Traders and     to advance the Appellants’ argument. In 2011   Manohar Joshi the issue under consideration was whether Girnar Traders 2011   6 Section 11A  of the LAA could be read into the MRTP Act’s scheme for acquisition of land. Section 11A of the LAA provided a two­year time period within which an award under Section 11 had to be made to individuals claiming compensation under the Act. Failure to do so would lead to the entire land acquisition process lapsing. 31. It is in this context that the Constitution Bench of this Court held that the MRTP Act is a self­contained code. It elaborated that mere reference to certain provisions of the LAA would not result in the importation of the entire scheme of the said statute unto the MRTP Act. The Court thus held: 6     11A. Period shall be which an award within made. – The Collector shall make an award under section 11 within a period of two years from the date of the publication of the declaration and if no award is made within that period, the entire proceeding for the acquisition of the land shall lapse:  Provided that in a case where the said declaration has been published before the commencement of the Land Acquisition (Amendment) Act, 1984 (68 of 1984), the award shall be made within a period of two years from such commencement.  Explanation ­ In computing the period of two years referred to in this section, the period   during   which   any   action   or   proceeding   to   be   taken   in   pursuance   of   the   said declaration is stayed by an order of a Court shall be excluded.] Page 24 of 61 “ 84. The MRTP Act besides being a code in itself has one pre­ dominant purpose, i.e., planned development. Other matters   are   incidental   and,   therefore,   should   be construed to achieve that pre­ dominant object. All the provisions of the Land Acquisition Act cannot be applied to the MRTP Act. The provisions of the MRTP Act have to be   implemented   in   their   own   field.   As   far   as   the provisions   relating   to   preparation,   approval   and execution of the development plans are concerned, there is   hardly   any   dependency   of   the State   Act on   the provisions   of   the Land   Acquisition   Act.   It   may   be necessary, sometimes, to acquire land which primarily would   be   for   the   purpose   of   planned   development   as contemplated under the MRTP Act. Some of the provisions of the State Act have specifically referred to some of the provisions of the Land Acquisition Act but for the limited purpose   of   acquiring   land.   Thus,   the   purpose   of   such reference is, obviously, to take aid of the provisions of   the   Central Act     only for the purpose of acquiring a land   in accordance with law stated therein   rather than letting   any provision of the   Central Act     hamper or obstruct the   principal   object   of   the   State   Act,   i.e.   execution   of   the   planned development.   ” (Emphasis Applied) 32. Unmistakably,   the   Constitution   Bench’s   objective   was safeguarding against the transposition of conditions under the LAA into the MRTP Act. Allowing this to happen would have made the task of achieving the object and purpose of the MRTP Act more onerous. The crucial factor that weighed with the Court in that instance was that it could not allow the LAA to “ hamper or obstruct ” the MRTP Act’s primary goals.  33. A   similar   concern   was   deliberated   upon   by   this   Court   in . The Court in that case was  inter alia  dealing Manohar Joshi (Supra) Page 25 of 61 with a conflict that arose between a DP and an earlier Town Planning 7 Scheme under Section 59  of the MRTP Act. The DP reserved the area in question for the construction of a primary school whereas the town planning scheme had marked it as a residential zone.  8 34. While noting the express provision under Section 39  that a town planning scheme would be subordinate to, and be suitably modified to bring it in congruence with the DP, this Court held: “84. As noted above, Section 39 specifically directs that the Planning Authority shall vary the TP Scheme to the extent   necessary   by   the   proposals   made   in   the   final development plan, and Section 59(1)(a) gives the purpose of   the   TP   scheme   viz.  that  it  is  for  implementing   the proposals contained in the final development plan.   Under Section 31(6) of the Act, a development plan which has came into operation is binding on the Planning Authority. The Planning Authority cannot act contrary to the DP plan   and   grant   development   permission   to   defeat   the provision of the DP plan. Besides, it cannot be ignored that   a   duty   is   cast   on   every   Planning   Authority specifically under Section 42 of the Act to take steps as may be necessary to carry out the provisions of the plan referred   to   in   Chapter   III   of   the   Act,   namely,   the development plan.”   (Emphasis Applied)   7   59. Making of town planning schemes. [(1)] Subject to the provisions of this Act or any other law for the time being in force —  (a) a Planning Authority may for the purpose of implementing the proposals in the final Development plan 4[or in respect of any land which is likely to be in the course of development or which is already built upon], prepare one or more town planning schemes for the area within its jurisdiction, or any part thereof ;… 8   39. Variation of town planning scheme by Development plan. Where   a   final   Development   plan   contains   proposals   which   are   in   variation,   or modification of those made in a town planning scheme which has been sanctioned by the State Government before the commencement of this Act, the Planning Authority shall vary such scheme suitably under section 92 to the extent necessary by the proposals made in the final Development plan. Page 26 of 61 35. Upon a close examination of these judgments, we fail to see how they assist the Appellants’ case. In both instances, the concern was regarding frustration of the DP by either importation of Section 11A of the LAA into the scheme of the MRTP Act ( Girnar Traders 2011 ), or due   to   a   conflict   between   the   DP   and   the   town   planning   scheme ( Manohar Joshi ). Neither of these eventualities have arisen in the present case.  36. Even   apart   from   that,   the   principle   on   which   this   Court proceeded   in   the   cases   cited   above   is   that   external   statutes   or alternate schemes/plans under the MRTP Act or otherwise, should not be  allowed  to   frustrate   the   DP  or  the  overall   objective  of  planned development under the MRTP Act. As the DP is the primary means of achieving  the purpose  of  the  MRTP Act,  any  violence done  to the former would necessarily affect the latter. Conversely, if the former is left essentially undisturbed then it cannot be said that the spirit and scheme of the MRTP Act has not been honoured.  37. The construction of the link road in the present case does not, in any way, frustrate the DP or defeat the overall objective of the statute. The   motivation   for   building   the   connector   is   to   alleviate   traffic congestion in the area caused due to the need for commuters to take a protracted detour around the boundaries of Appellants’ property. It is Page 27 of 61 only in instances where a requirement of the DP is being abrogated that a conflict arises and the observations in  Girnar Traders 2011 (Supra)  and  Manohar Joshi (Supra)  become relevant.  38. Moreover, the decision in   contains a Manohar Joshi (Supra)   crucial   distinguishing   factor   between   the   town   planning   scheme sought to be effectuated in that case, and the proposed link road in the present instance. Under Section 39 of the MRTP Act, the town planning scheme is expressly made subordinate to the DP. No such express provision has been placed in either the MRTP Act or the MMC Act, to curtail the powers of Respondent Nos. 2 & 3 under Sections 91, 291(a), and 296 of the MMC Act.  9 39. In   fact,   the   MMC   Act   under   Section   61(m)   mandates   that Respondent No. 2 take any lawful measures possible to provide for the construction,   maintenance,   alteration,   and   improvement   of   public streets. The wording of this provision is mandatory, in contrast to 10 Section 63  of the MMC Act which grants discretion to the Municipal 9   61. Matters to be provided for by the corporation. It shall be incumbent on the corporation to make adequate provision, by any means or measures which it is lawfully competent to them to use or to take, for each of the following matters, namely :— … (m) the construction, maintenance, alteration and improvement of public streets, bridges, culverts, causeways and the like 1[and also other measures for ensuing the safe and orderly passage of vehicular and pedestrian traffic on streets];… 10   63. Matters which may be provided for by the corporation at their discretion. The corporation may, in their discretion, provide from time to time, either wholly or partly, for all or any of the following matters, namely :— … Page 28 of 61 Corporation to make arrangements for the subjects listed thereunder, if it so chooses.  40. This Court should not, therefore, unduly erode the powers vested in Respondent No. 2 to carry out its statutory duties under Section 61. This is especially true in a case where the object and purpose of the MRTP Act is left unaffected by the actions taken by the Municipal Corporation.  41. In this background, we find significant merit in learned Counsel, Mr. Godbole’s argument, that the MRTP Act and the MMC Act exist in separate spheres without any preconceived hierarchy. There may be instances where there is overlap, such as when a DP is formulated for a   municipal   area   where   the   municipal   corporation   also   exercises jurisdiction. However, even in such a scenario the two statutes would exist side­by­side and supplement each other.  42. The exception to this, to borrow from  , Manohar Joshi (Supra) would be where the actions taken by the municipal corporation or any   other external authority “ ”. In such defeat the provision of the DP plan an eventuality the appropriate course of action would be to seek a modification of the DP under the MRTP Act. 43. For these reasons, we reject the contention of the Appellants that the only means by which the link road through their property could Page 29 of 61 have been constructed was through an amendment to the DP under Section 37 of the MRTP Act. Respondent No. 2 had the option to either follow the procedure under the MRTP Act, or to invoke the parallel process provided under Sections 91, 291(a) and 296 of the MMC Act. Respondent No. 2’s recourse to the latter cannot be said to defeat any provision of the DP or be contrary to the scheme of the MRTP Act.  44. Having held as such, we also do not find merit in the argument that   Respondent   No.   2’s   resort   to   the   MMC   Act   constitutes   a colourable exercise of power. This Court in  Sonapur Tea Co. Ltd. v. 11   had characterized the colourable exercise of Must. Mazirunnessa powers as: “ 9…The doctrine of colorable legislation really postulates that legislation attempts to do indirectly what it cannot do directly. In other words, though the letter of the law is within   the   limits   of   the   powers   of   the   Legislature,   in substance the law has transgressed those powers and by doing so it has taken the precaution of concealing its real   purpose   under   the   cover   of   apparently   legitimate and reasonable provisions… ” 45. Once we have ascertained that the two legislations in question, the MRTP Act and the MMC Act, exist in separate spheres with only incidental overlap, the possibility of a colourable exercise of power by Respondent No. 2 falls away. As elaborated above, there is no direct or indirect bar on the exercise of powers under Sections 91, 291(a), and 296 of the MMC Act which are all in furtherance of Respondent No. 2’s 11  (1962) 1 SCR 724. Page 30 of 61 responsibilities under Section 61. The only exception to this would be in those cases where a provision of the DP itself is being abrogated.  46. Mr. Divan, learned Senior Counsel for the Appellants, had also raised an issue regarding the lack of appropriate safeguards under the MMC Act as compared to the MRTP Act. He urged that the existence of the right to object by interested parties to amendments in a DP under Section 37 of the MRTP Act was further backing for his contention that the MRTP Act was a complete code and is meant to control the entire field in regard to planned development. This, he argued, was in contrast to Section 91 of the MMC Act which contains no such right of objection prior to the municipal corporation passing a resolution.  47. In our  considered opinion, this does not  advance Appellants’ case either. Merely because a right to object to a modification of a DP exists under Section 37 of the MRTP Act does not automatically give it an ascendant position in the hierarchy that Appellants seek to create between the MRTP Act and the MMC Act. It is up to the legislature to determine the amount of discretion that is accorded to the relevant authorities under each statute.  48. While   it   is   true   that   this   Court   has   previously   read   the requirement of giving affected persons an opportunity to be heard into statutes and provisions which did not provide for it, such a right was Page 31 of 61 12 held even in those cases to not be absolute.  However, we need not even go so far. A closer reading of the MMC Act and the LAA shows that there are adequate safeguards available and, in the facts of the case,   Appellants   were   given   ample   opportunity   to   object   to   the proposed expropriation of their land.  49. When an application is made under Section 91 of the MMC Act, it is not the case that a notice for acquisition is issued immediately. The State Govt. must first satisfy itself that the land sought to be acquired is indeed required for a public purpose. Respondent No. 1 must scrutinize the application submitted before it and come to the conclusion that the property in question necessitates reservation in public   interest   before   initiating   the   process   under   the   LAA   via notification under Section 4.  50. Thereafter,   a   mechanism   for   hearing   objections   is   provided under the LAA. Section 5A of the LAA, as it was at the relevant time, is reproduced below: 5A. Hearing of objections. –  (1)  Any person  interested  in any land  which has been notified under section 4, subsection (1), as being needed or   likely   to   be   needed   for   a   public   purpose   or   for   a Company may, [within thirty days from the date of the publication of the notification], object to the acquisition of the land or of any land in the locality, as the case may be.  12   Olga Tellis & Ors. v. Bombay Municipal Corporation & Ors.  (1985) 3 SCC 545;  C.B. Gautam v. Union of India & Ors.  (1993) 1 SCC 78. Page 32 of 61 (2) Every objection under sub­section (1) shall be made to the Collector in writing, and the Collector shall give the objector an opportunity of being heard [in person or by any   person   authorized   by   him   in   this   behalf]   or   by pleader and shall, after hearing all such objections and after making such further inquiry, if any, as he thinks necessary, [either make a report in respect of the land which has been notified under section 4, sub­section (1), or make different reports in respect of different parcels of such land, to the appropriate Government, containing his recommendations on the objections, together with the record of the proceedings held by him, for the decision of that   Government].   The   decision   of   the   [appropriate Government] on the objections shall be final.  (3)   For   the   purpose   of   this   section,   a   person   shall   be deemed to be interested in land who would be entitled to claim   an   interest   in   compensation   if   the   land   were acquired under this Act.] 51. In light of this, the claim that adequate safeguards were not available under the route provided in Section 91 of the MMC Act cannot be countenanced. Not only does the State Govt. first evaluate the application under Section 91, but Section 5A of the LAA also permits the landowners themselves to air their grievances.  13 52. Notice under Section 4(1)  of the LAA was issued to Appellants on   24.03.2005   by   the   Special   Land   Acquisition   Officer   (“SLAO”) regarding the proposed acquisition of land for constructing the link road   and   setting   a   deadline   of   15.04.2005   for   filing   objections. 13   4. Publication of preliminary notification and power of officers thereupon. –  (1) Whenever it appears to the [appropriate Government] the land in any locality [is needed or] is likely to be needed for any public purpose [or for a company], a notification to that   effect   shall   be   published   in   the   Official   Gazette   [and   in   two   daily   newspapers circulating in that locality of which at least one shall be in the regional language], and the Collector shall cause public notice of the substance of such notification to be given at convenient places in the said locality [(the last of the dates of such publication and the giving of such public notice , being hereinafter referred to as the date of the publication of the notification)]. Page 33 of 61 Appellants responded on 11.04.2005, opposing the acquisition   inter alia   on the grounds that the matter was sub­judice before the High Court in WP No. 3060 of 2002, and that the order dated 18.10.2002 passed in WP No. 1072 of 2001 had directed that actions would not be taken pursuant to any subsequent resolution by Respondent No. 2 without leave being granted by the High Court. Their objections stated that: 10. Our clients submit that for the reasons mentioned in Writ   Petition   No.3060   of   2002   filed   by   our   clients,   the proposed acquisition of land out of our clients' property bearing CTS Nos.23, 24  and  26 of Mulgaon is not for any public purpose and the same is not in accordance with law.   No   portion   of   our   clients'   properties   bearing   CTS Nos.23, 24 and 26 of Mulgaon is or is likely to be needed for construction of any public road. Proposed acquisition is at the instance of and for serving the private purpose of Developers   of   properties   lying   to   East   of   our   clients' properties and is malafide and in colourable exercise of powers under the Land Acquisition Act, 1894 and Mumbai Municipal Corporation Act, 1888. Construction of a private road   through   the   property   of   our   clients   is   bound   to destroy   our   clients'   property   and   cause   irreparable damage to our clients' property, without serving any public purpose.      x­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­x­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­x 12. In the circumstances, our clients object to the proposed acquisition   on   the   ground   that   the   same   is   in   willful disobedience   and   breach   of   Order   dated   18th   October, 2002 passed by the Bombay High court in Writ Petition No. l072   of   2001   and   amounts   to   interference   with   the proceedings in Writ Petition No.3060 of 2002 filed by our clients and pending before the Bombay High Court and contempt of the Bombay High Court as also on the ground that   the   same   is   not   under   authority   of   Appropriate Government and the ground that the same is malafide and in colourable exercise of powers and not in public interest, but merely to favour and confer largesse on Developers of Page 34 of 61 property lying to the East of the property of our clients, by seeking to destroy the property of our clients and other grounds. 53. It appears from the record that Appellants sent several letters to this effect over the following months demanding that the acquisition process cease on the aforementioned grounds stated in their letter of 11.04.2005.   Appellants   had   eventually   filed   a   contempt   petition against Respondent Nos. 2, 3 and 10, alleging violation of the order of 18.10.2002. This contempt petition was dismissed by the High Court on 18.08.2006.  14 54. Indeed, the award of compensation under Section 11 of the LAA passed   on   26.11.2007   recorded   at   several   instances   that   multiple hearings   were   fixed   and   sufficient   opportunity   had   been   given   to 14   11. Enquiry and award by Collector. –   [(1)] On the day so fixed, or on any other day to which the enquiry has been adjourned, the Collector shall proceed to enquire into the objection (if any) which any person   interested   has   stated   pursuant   to   a   notice   given   under   section   9   to   the measurements made under section 8, and into the value of the land [at the date of the publication of the notification under section 4, sub­section (1)], and into the respective interests of the persons claiming the compensation and shall make an award under his hand of­  (i) the true area of the land;  (ii) the compensation which in his opinion should be allowed for the land; and  (iii) the apportionment of the said compensation among all the persons known or believed to be interested in the land, or whom, or of whose claims, he has information, whether or not they have respectively appeared before him :  [Provided that no award shall be made by the Collector under this sub­section without the previous approval of the appropriate Government or of such officer as the appropriate Government may authorize in this behalf:  Provided further that it shall be competent for the appropriate Government to direct that the Collector may make such award without such approval in such class of cases as the appropriate Government may specify in this behalf. … Page 35 of 61 interested parties to be heard. In terms of the inquiry under Section 5 of the LAA, the award noted: After going through the objection raised by M/S Soloman & Co. Adv. Mentioned above and legal advice dt. 10/5/05 revived from M.C.G.M.: the S.L.A.O. came to the conclusion that he need not to wait till the decision of the Hon. High Court, Mumbai in writ. Petition No.3060/02 filed by the interested parties as asked for in the objection mentioned above and S.L.A.O. decided to [proceed] with proceedings under sec. 6 of L.A. Act. The detailed report in form 'D' as required under sec. 5A of L.A. Act and draft notification under sec. 6 of L.A. Act have been submitted to the Addl. Commissioner Konkan Division through the Addl. Collector M.S.D. on 16/6/05 for the approval and publication of notification under sec. 6 in Govt Gazette and newspaper etc. 55. The award then goes on to note that no documentation had been submitted by any of the interested parties showing title/rights over the land and no claims for compensation had been filed under the LAA either: E. EVIDENCE IN SUPPORT OF CLAIM BY THE LAND OWNERS Nobody from owners or interested persons has filled their claims   of   compensation   nor   they   have   produced   any documentary   evidence   of   ownership   of   land   under acquisition.   Sufficient   times   were   given   them   by   fixing hearing from time to time and heard them. Finally letters dt. 12/5/06, 13/7/06 and 20/3/07 were issued to them asking to file their claims of compensation and documents of ownership. However, nobody came forward to file their claims of compensation or claims of ownership. Only one Shri Abraham Pattani through his advocate, filed every time his objection for acquisition   of said lands and tried to stay acquisition proceedings. Page 36 of 61 56. What emerges from this sequence of events is that Appellants appear to have been given sufficient opportunity to be heard and for their objections to be considered. However, the Appellants remained preoccupied with attempting to halt the acquisition proceedings on the ground that the matter was sub­judice before the High Court and, thus,   no   further   steps   under   the   LAA   could   be   taken.   After scrutinizing the legal situation, the SLAO dismissed their objections and continued to perform the various steps under the LAA. There was no stay granted during this time, and Appellants’ contempt petition had been dismissed, as mentioned above.  The Appellants seemingly did not submit any documentation in 57. support of their claim of title and neither did they seek quantification of compensation they may have been entitled to under the LAA. As a result, they cannot now claim that there was no opportunity given to them to voice their concerns with regard to the acquisition process. The decision by the Appellants to stick to their position in terms of the notification and award being non­est due to the pendency of their WP at the High Court cannot entitle them to now argue that they were treated unfairly in the proceedings under the LAA.  58. This   also   fortifies   our   earlier   observation   regarding   the   co­ existence of the MMC Act alongside the MRTP Act. The contentions Page 37 of 61 raised by the Appellants have failed to persuade us and we see no reason to enact a hierarchy between the two Statutes. We affirm, once again, the position articulated by Respondents that it was open to Respondent No. 2 to act under the MMC Act to acquire Appellants’ land for the public purpose of building the link road. C.2. Compliance with the procedure under the MMC Act Having held that Respondent No. 2 was entitled to exercise its 59. powers under the MMC Act, it is now incumbent on us to examine whether the procedure under the Statute was properly followed. We refer to our earlier observations on the scheme of procurement under the MMC Act from a combined reading of Sections 91, 291(a), and 296 contained therein.  60. To begin with, it is necessary to recap the sequence of events that led to the land acquisition proceedings. Learned Counsel for the Municipal Corporation and the Municipal Commissioner, Mr. Godbole, has highlighted the initial trio of resolutions, Nos. 651, 39 & 536, by Respondent No. 2 that set the ball rolling in terms of land acquisition. Resolution No. 536 was a composite resolution under Section 126 of the MRTP Act and Section 90 of the MMC Act. According to him, this was in effect a resolution under Section 91 as the reference to Section 15 90 was merely a typographical error due to Section 90 , acquisition 15   90. Acquisition of immovable property by agreement. Page 38 of 61 via consent, being the first option under the MMC Act. When that failed, the natural next step would be the second option under Section 91 of the MMC Act.  61. Subsequently   the   Office   of   the   Chief   Engineer   had   made   an application   to   Respondent   No.   1   on   05.02.1999   for   procuring   the Appellants’   land.   The   link   road   proposal   was   then   shelved   via Resolution No. 1167, before being revived once again by Resolution No. 1117 dated 28.10.2002.  62. Following   the   renewal   of   the   link   road   proposal,   the   land acquisition proceedings were recommenced under Section 91 and the necessary steps under the LAA were taken on the basis of the same application of 05.02.1999 that had been submitted by the Office of the Chief Engineer. This finally culminated in the passing of the award of compensation under Section 11 of the LAA on 26.11.2007. 63. In this backdrop, learned Senior Counsels for the Appellants have   argued   that   there   has   been   non­compliance   with   two requirements under Section 91 of the MCC Act: a) The application for acquisition of land was forwarded from the Office of the Chief Engineer (Development   Plan)   and   not   the   Commissioner;   b)   There   was   no (1)  Wherever  it  is  provided  by  this  Act  that  the  Commissioner  may  acquire  or whenever it is necessary or expedient for any purpose of this Act that the Commissioner shall   acquire,   any   immovable   property,   such   property   may   be   acquired   by   the Commissioner on behalf of the corporation by agreement 6[subject to the provisions of sub­ section (3)]. … Page 39 of 61 authorization granted or order passed by Respondent No. 1 to proceed with such an acquisition. 64. Adverting   to   the   first   submission,   we   acknowledge   the unambiguous   language   of   Section   91   which   contemplates   an application being submitted by the Commissioner, Respondent No. 3. However, when dealing with such matters of procedure the old adage of procedural laws being the handmaid of justice must be kept in mind.  As  has  been exhaustively  and  extensively reiterated  by this Court in the past, procedural rules must not be allowed to defeat the basic purpose of a statute or hamper the pursuit of justice unless violation of the procedure would itself amount to grave injustice.  16 65. In  this Sangram Singh v. Election Tribunal, Kotah & Anr.   Court in the context of procedural rules held: “16…It   is   procedure,   something   designed   to   facilitate justice and further its ends: not a penal enactment for punishment and penalties; not a thing designed to trip people up.   Too technical a construction of sections that leaves no room for reasonable elasticity of interpretation should   therefore   be   guarded   against   (provided   always that justice is done to both sides) lest the very means designed   for   the   furtherance   of   justice   be   used   to frustrate it.” (Emphasis Applied)   16  (1955) 2 SCR 1. Page 40 of 61 17 66. Similarly,   in   the Ghanshyam   Dass   v.   Dominion   of   India   ethos behind “adjective law” was elaborated upon while dealing with issuance of notice under Section 80 of the Civil Procedure Code: “12. In the ultimate analysis, the question as to whether a notice under Section 80 of the Code is valid or not is a question of judicial construction. The Privy Council and this Court have applied the rule of strict compliance in dealing with the question of identity of the person who issues the notice with the person who brings the suit. This Court has however adopted the rule of substantial compliance in dealing with the requirement that there must be identity  between the  cause of  action  and  the reliefs claimed in the notice as well as in the plaint.   As already stated, the Court has held that notice under this section should be held to be sufficient if it substantially fulfils its object of informing the parties concerned of the nature of the suit to be filed. On this principle, it has been held that though the terms of the section have to be strictly   complied   with,   that   does   not   mean   that   the notice   should   be   scrutinized   in   a   pedantic   manner divorced from common sense.   The point to be considered is whether the notice gives sufficient information as to the nature of the claim such as would the recipient to avert the litigation.” (Emphasis Applied)   18 67. In the same vein,   Sugandhi  v. P.  Rajkumar   promoted an approach that sought to achieve substantial justice when confronted with breaches of procedural law, especially when the other party did not suffer any significant prejudice. This Court opined: “ 9.   It is often said that procedure is the handmaid of justice.   Procedural   and   technical   hurdles   shall   not   be allowed   to   come   in   the   way   of   the   court   while   doing substantial justice. If the procedural violation does  not seriously cause prejudice to the adversary party, courts 17  (1984) 3 SCC 46. 18  (2020) 10 SCC 706. Page 41 of 61 must lean towards doing substantial justice rather than   relying   upon   procedural   and   technical   violation. We should not forget the fact that litigation is nothing but a journey towards truth which is the foundation of justice and the court is required to take appropriate steps to thrash out the underlying truth in every dispute.”    (Emphasis Applied) 68. A Constitution Bench of this Court in  State of U.P. & Ors. v. 19 Babu Ram Upadhya , while laying down the test for determining if the legislature intended for a provision to be directory or mandatory in nature, held as follows: “ 29…For   ascertaining   the   real   intention   of   the Legislature,   the   Court   may   consider,   inter   alia,   the nature   and   the   design   of   the   statute,   and   the consequences which would follow from construing it the one   way   or   the   other,   the   impact   of   other   provisions whereby the necessity of complying with the provisions in   question is avoided, the circumstance, namely, that the statute provides for a contingency of the non­compliance with   the   provisions,   the   fact   that   the   non­compliance with the provisions is or is not visited by some penalty, the serious or trivial consequences that flow therefrom, and, above all, whether the object of the legislation will be defeated or furthered.” (Emphasis Applied)   69. It is with these time tested principles in mind that we must now analyse Appellants’ contentions and consider whether the requirement of   the   Commissioner   making   the   application   under   Section   91   is directory or mandatory in nature. While doing so, we avert to learned Counsel   Mr.   Godbole’s   argument   that   the   Commissioner   is,   at   all 19  (1961) 2 SCR 679. Page 42 of 61 times,  involved  in  the  decision  making  process  and  is   an  integral member of the Ministerial Committee that signs off on initiating a land acquisition process under the MMC Act.  70. Thus, a common sense approach would lead to the conclusion that rigid adherence to the notion that the Commissioner can be the only official to actually send an application under Section 91 may not be warranted in all scenarios. The construction of the provision that has   been   suggested   by   the   Appellants   would   prevent   the   kind   of “ reasonable elasticity of interpretation ” that was noted in   Sangram to be vital when construing a statute.  Singh (Supra)  71. Further, we are unable to ascertain what prejudice has been caused to the Appellants merely because it was the Office of the Chief Engineer which officially forwarded the application to the prescribed authority   under   Section   91.   The   consequence   in   both   scenarios, whether   the   Commissioner   or   some   other   official   acts   under   the provision, would be that land acquisition proceedings are commenced under the LAA. None of the Appellants’ rights are abrogated by the Chief   Engineer   making   the   application   under   Section   91.   This   is further accentuated by the fact that, in any case, Respondent No. 3 was part of the decision­making process.  Page 43 of 61 72. Appellants   have   placed   reliance   on   Girnar   Traders   2007 to contend that the requirement of Respondent No. 3 being (Supra)   the specific official to make the application cannot be deviated from. The Court in that instance was dealing with lapsing of a reservation of 20 land   under   the   MRTP   Act   in   terms   of   Section   127.   The   area   in question had been marked as part of a DP but no steps had been taken to acquire it for a full decade thereafter. The Commissioner was the   designated   authority   authorized   to   act   under   Section   126   to initiate the steps for land acquisition. While analysing Sections 126 & 21 127 of the MRTP Act , the majority opined: 20   127. Lapsing of reservations. [(1) If any land reserved, allotted or designated for any purpose specified in any plan under this Act is not acquired by agreement within ten years from the date on which a final Regional Plan, or final Development Plan comes into force 2[or if a declaration under sub­ section (2) or (4) of section 126 is not published in the Official Gazette within such period, the owner or any person interested in the land may serve notice, alongwith the documents showing his title or interest in the said land, on the Planning Authority, the Development Authority or, as the case may be, the Appropriate Authority to that effect; and if within twelve months] from the date of the service of such notice, the land is not acquired or no steps   as   aforesaid   are   commenced   for   its   acquisition,   the   reservation,   allotment   or designation shall be deemed to have lapsed, and thereupon, the land shall be deemed to be released from such reservation, allotment or designation and shall become available to the owner for the purpose of development as otherwise, permissible in the case of adjacent land under the relevant plan. … 21   126. Acquisition of land required for public purposes specified in plans. (1) Where after the publication of a draft Regional plan, a Development or any other plan or town planning scheme, any land is required or reserved for any of the public purposes   specified   in   any   plan   or   scheme   under   this   Act   at   any   time,   the   Planning Authority, Development Authority, or as the case may be, 1[any Appropriate Authority may, except as otherwise provided in section 113A] 2[acquire the land,—  (a) by agreement by paying an amount agreed to, or  (b) in lieu of any such amount, by granting the land­owner or the lessee, subject, however,   to   the   lessee   paying   the   lessor   or   depositing   with   the   Planning   Authority, Development Authority or Appropriate Authority, as the case may be, for payment to the lessor, an amount equivalent to the value of the lessor’s interest to be determined by any of the   said   Authorities   concerned   on   the   basis   of   the   principles   laid   down   in   the   Land Acquisition Act, 1894, Floor Space Index (FSI) or Transferable Development Rights (TDR) against the area of land surrendered free of cost and free from all encumbrances, and also further   additional   Floor   Space   Index   or   Transferable   Development   Rights   against   the Page 44 of 61 “54. When we conjointly read Sections 126 and 127 of the MRTP Act, it is apparent that the legislative intent is to   expeditiously   acquire   the   land   reserved   under   the Town Planning Scheme and, therefore, various periods have   been   prescribed   for   acquisition   of   the   owner's property.   The   intent   and   purpose   of   the   provisions   of Sections   126   and   127   has   been   well   explained   in Municipal Corporation of Greater Bombay Case (supra).   If the acquisition is left for a time immemorial in the hands of   the   concerned   authority   by   simply   making   an application to the State Government for acquiring such land   under   the   LA   Act,   1894,   then   the   authority   will simply   move   such   an   application   and   if   no   such notification is issued by the State Government for one year of the publication of the draft regional plan under Section 126(2) read with Section 6 of the LA Act, wait for the notification to be issued by the State Government by exercising   suo   motu   power   under   Sub­section   (4)   of Section 126; and till then no declaration could be made under Section 127 as regards lapsing of reservation and contemplated   declaration   of   land   being   released   and available   for   the   land   owner   for   his   utilization   as permitted   under   Section   127.   Section   127   permitted inaction on the part of the acquisition authorities for a period of 10 years for de­reservation of the land. Not only that, it gives a further time for either   to acquire the land or   to   take   steps   for   acquisition   of   the   land   within   a period of six months from the date of service of notice by   the   land   owner   for   de­reservation. The   steps   towards commencement   of   the   acquisition   in   such   a   situation would necessarily be the steps for acquisition and not a step which may not result into acquisition and merely for the purpose of seeking time so that Section 127 does not come into operation.  55. Providing the period of six months after the service of notice clearly indicates the intention of the legislature of an urgency where nothing has been done in regard to the land reserved under the plan for a period of 10 years and the owner is deprived of the utilization of his land as per the user permissible under the plan. When mandate is given   in   a   Section   requiring   compliance   within   a particular   period,   the   strict   compliance   is   required development or construction of the amenity on the surrendered land at his cost, as the Final Development Control Regulations prepared in this behalf provide, or  (c) by making an application to the State Government for acquiring such land under the Land Acquisition Act, 1894, … Page 45 of 61 thereof as introduction of this Section is with legislative intent   to   balance   the   power   of   the   State   of   'eminent domain'…”   (Emphasis Applied) 73. It was in this context that the majority noted that the Executive Engineer, who was not authorized to act as the appropriate authority under Section 126, could not have taken on the mantle of making an application for initiating proceedings under the LAA. What weighed with the court was the legislative intent of Sections 126 and 127 which was to “ balance the power of the State of ‘eminent domain’” . The consequence of not acting in an expeditious manner under Sections 126 & 127 was the automatic de­reservation of land that was meant to be part of the DP. 74. Thus, there are two important distinguishing factors between Girnar   Traders   2007   (Supra)   and   our   scenario.   The   first   is   the mandate and purpose of Sections 126 & 127 which are meant to ensure the DP is acted upon swiftly and efficiently. The prejudice caused to a private citizen if his land is reserved for a public purpose under the MRTP Act but then not acquired for years afterwards was eloquently elaborated upon by the majority. The individual would be deprived of the usage of his land due to the reservation, while not receiving   compensation   for   it   under   the   LAA.   It   was   to   safeguard against such an eventuality that strict adherence to Sections 126 & Page 46 of 61 127   of   the   MRTP   Act   was   necessary.   This   rationale   cannot   be transplanted to Section 91 of the MMC Act. 75. The second is the lack of any penal provision or consequence attached to a failure to follow the exact procedure mentioned under Section 91. As observed in  the existence Babu Ram Upadhya (Supra)  of a penal mechanism attached to non­compliance is one of the means by which the nature of a provision can be ascertained. Under the MRTP Act the consequence of non­compliance with the designated procedure under Section 126 is the eventual de­reservation of the land in question under Section 127. 76. In this context, the Doctrine of Purposive Interpretation is also of assistance. This Court in  Reserve Bank of India v. Peerless General 22 Finance and Investment Co. Ltd. & Anr.   referred to the need for interpretation of a statute to be based on the context and purpose behind it, in the following terms: “33.   Interpretation   must   depend   on   the   text   and   the context. They are the bases of interpretation. One may well say if the text is the texture, context is what gives the colour. Neither can be ignored. Both are important. That   interpretation   is   best   which   makes   the   textual interpretation   match   the   contextual.   A   statute   is   best interpreted when we know why it was enacted. With this knowledge, the statute must be read, first as a whole and then   Section   by   section,   Clause   by   clause,   phrase   by phrase and word by word. If a statute is looked at, in the context of its enactment, with the glasses of the statute­ 22  (1987) 1 SCC 424. Page 47 of 61 maker,   provided   by   such   context,   its   scheme,   the sections,  clauses,  phrases  and   words  may   take  colour and appear different than when the statute is looked at without the glasses provided by the context. With these glasses we must look at the Act as a whole and discover what each section, each clause, each phrase and each word is meant and designed to  say as to fit into  the scheme of the entire Act. No part of a statute and no word of a statute can be construed in isolation. Statutes have to be construed so that every word has a place and everything is in its place.” 23 77. Along   similar   lines,   S.   Gopal   Reddy   v.   State   of   A.P. expounded on the approach to be taken while interpreting statutes and held: “12. It is a well­known Rule of interpretation of statutes that the text and the context of the entire Act must be looked   into   while   interpreting   any   of   the   expressions used  in  a   statute. The  courts  must  look  to   the  object which the statute seeks to achieve while interpreting any of the provisions of the Act. A purposive approach for interpreting   the   Act   is   necessary.   We   are   unable   to persuade ourselves to agree with Mr. Rao that it is only the  property  or  valuable security given  at the  time  of marriage   which   would   bring   the   same   within   the definition of 'dowry' punishable under the Act, as such an interpretation   would   be   defeating   the   very   object   for which the Act was enacted. Keeping in view the object of the   Act,   "demand   of   dowry"   as   a   consideration   for   a proposed marriage would also come within the meaning of the expression dowry under the Act.” 78. It   appears   to   us   that   Section   91   imposes   a   statutory responsibility on Respondent No. 3, the Commissioner, to initiate the land acquisition process. The object behind the expression “ …upon the application of the Commissioner, made with the approval of 23  (1996) 4 SCC 596. Page 48 of 61 ”   unequivocally   suggests   that   the   Commissioner   must   apply the… his/her   mind   and   take   a   conscious   decision   in   favour   of   the acquisition   proceedings   being   initiated   under   the   LAA.   Once   the Commissioner   is   party   to   the   Ministerial   Committee   and   a determination is made by the Committee that a new public street must   be   laid   and   land   must   be   acquired   for   this   purpose   under Section   91   of   the   MCC   Act   read   with   the   LAA,   it   is   no   longer consequential which authority conveys this decision. The conclusion that the land is required for the construction of the road cannot be invalidated on this ground.  79. To the extent that Respondent No. 3 is required to forward the application under Section 91, we see no reason to consider this a mandatory condition. Nevertheless, even for such directory provisions substantial compliance is necessary. In  Sharif­ud­din v. Abdul Gani 24 the level of compliance with directory rules, as well as the Lone   distinction between mandatory and directory requirements under a statute, was detailed and laid down in the following terms: “ 9.   The   difference   between   a   mandatory   rule   and   a directory rule is that while the former must be strictly observed,   in   the   case   of   the   latter,   substantial compliance   may   be   sufficient   to   achieve   the   object regarding   which   the   rule   is   enacted.   Certain   broad propositions which can be deduced from several decisions of courts regarding the rules of construction that should be followed in determining whether a provision of law is 24  (1980) 1 SCC 403. Page 49 of 61 directory  or  mandatory   may  be summarized thus: The fact that the statute uses the word 'shall' while laying down a duty is not conclusive on the question whether it is a mandatory or directory provision. In order to find out the true character of the legislation, the Court has to ascertain   the   object   which   the   provision   of   law   in question is to sub­serve and its design and the context in which it is enacted. If the object of a law is to be defeated by   non­compliance   with   it,   it   has   to   be   regarded   as mandatory.” (Emphasis Applied)   80. We   are   inclined   to   hold   and   affirm   that   there   has   been substantial compliance with Section 91 to the extent that it achieves the objective behind the provision. Learned Counsel, Mr. Godbole, has already pointed out the practicalities of the decision making process in Respondent No. 2. Undoubtedly, Respondent No. 3 would have been a participant   in   the   deliberations   on   whether   to   initiate   the   process under Section 91 for procurement of land. The final application was made   only   after   gaining   approval   from   him   and   the   rest   of   the Committee.  81. Appellants have urged that the need for Respondent No. 3 to personally take the first step under Section 91 is part of the minimal safeguards that exist under the MMC Act and must be adhered to. We feel   that   the   purpose   behind   the   provision   of   ensuring   that   the highest­ranking   officer   in   the   municipal   corporation   is   privy   and amenable   to   the   acquisition   proceedings   is   achieved   by   his Page 50 of 61 participation  and   sign   off  on   the   action,  regardless   of   whether   he personally sends the application.  82. In this respect, the holding of a Division Bench of the Bombay High   Court   in   Harakchand   Misirimal   Solanki   &   Ors.   v.   The 25 becomes relevant. The High Court was dealing Collector & Ors.   with  the  Bombay  Provincial  Municipal  Corporation Act,  1949, and efforts made by the Pune Municipal Corporation to set up a “Forest Garden”. One of the several alleged defects in the process which arose for consideration before the High Court pertained to the fact that the Assistant Commissioner, instead of the Commissioner, had made the application for commencing proceedings under the LAA. It was urged that the Commissioner was the designated authority under Section 78 26 of the Act.  Rejecting this argument, the Division Bench observed: “ 24. We do not find any substance in the contention of the   petitioner   that   it   is   not   the   Assistant   Municipal Commissioner but the Commissioner himself who should have applied for initiation of proceedings under the said Act…Therefore,   even   if   contention   of   the   petitioner   is accepted that the actual application sent to the Collector seeking to  initiate  proceedings under the  said Act for compulsory acquisition of the lands in issue was signed 25  2008 SCC OnLine Bom 1067. 26   78. Procedure when immovable property cannot be acquired by agreement   (1) Whenever the Commissioner is unable under section 77 to acquire by agreement any immovable property or any easement affecting any immovable property vested in the Corporation or whenever any immovable property or any easement affecting any immovable property vested in the Corporation is required for the purposes of this Act, the1 [State] Government may in its discretion, upon the application of the Commissioner, made with the approval of the Standing Committee and subject to the other provisions of this Act, order proceedings to be taken for acquiring the same on behalf of the Corporation, as if such property or easement were land needed for a public purpose within the meaning of the Land Acquisition Act, 1894[I of 1804]. Page 51 of 61 and sent by the Assistant Municipal Commissioner and not by the Commissioner of the said Corporation himself, we do not find that this will constitute a gross illegality in the initiation of the acquisition proceeding in issue. In our   view,   once   the   proposal   is   shown   to   have   been accepted   by   the   Commissioner,   processed   by   the Commissioner and sent to the Collector in terms of the directions of the Commissioner, only because the same was formally signed not by the Commissioner himself but by the Assistant Municipal Commissioner, in law, would not   be   so   vital   to   warrant   vitiating   of   the   entire acquisition proceeding. In our view, if it is demonstrated that substantial compliance is done with the statutory requirement of Section 78 of the said Act, no fault can be found with these acquisition proceedings, on this ground as claimed by the petitioners.”   (Emphasis Applied) 83. The High Court, thus, rebutted this particular contention raised by   the   Petitioners.   However,   the   Petitioners’   Writ   Petitions   were allowed overall due to certain other discrepancies that were discovered in   the   setting   up   of   the   Forest   Garden.   The   Pune   Municipal Corporation filed an SLP against this judgment assailing the High Court’s final conclusion which is unrelated to the specific issue we are concerned with in the present case. Notwithstanding the fact that the matter remains sub­judice on other facets of the case, we find some prima facie merit in the reasoning by the Bombay High Court for repelling the argument that only the Commissioner may submit the application for reservation and acquisition of land under the LAA.  84. As submitted by learned Counsel, Mr. Godbole, Respondent No. 3’s seal of approval was granted for the actions taken under Section Page 52 of 61 91 of the MMC Act. We, therefore, hold that once the proposal has been approved by the Commissioner, the lack of a formal signature from   him  on  the   eventual  application   is   not  a  serious  defect   and cannot annul the entire process that followed.  85. Based on the discussion above, we are satisfied that Section 91 of the MMC Act has been substantially complied with in this case. We now turn our attention to the second contention by the Appellants on the issue of compliance with procedural requirements, which is the purported absence of an order by the State Govt. for initiating land acquisition proceedings under the LAA.  To ascertain the veracity of the Appellants’ claim we may refer 86. once again to the final award of compensation passed on 26.11.2007. Under   the   sub­heading   “Introduction”   under   the   main   heading “Reasons   for   the   Award”,   it   is   noted   that   the   Office   of   the   Chief Engineer   sent   the   application   to   the   Collector   05.02.1999   for procuring   the   land   in   question.   Following   the   application,   it   was recorded that: “The  Addl.   collector   M.S.D.   along   with   his   letter   dt. 21/7/99 sent the said  proposal  to this office directing this office to process acquisition proceeding.” 87. We are, therefore, unable to spot the infirmity in the actions of Respondent authorities. The Additional Collector, acting on behalf of Page 53 of 61 Respondent No. 1, forwarded the proposal from Respondent No. 2 to the SLAO for further processing and commencement of the procedure under the LAA. There is no indication in Section 91 of the MMC Act that the order of the State Govt. to carry out the land acquisition is supposed to be in a specific form. Keeping this in mind, we have no hesitation   in   taking   a   pragmatic   and   practical   approach   to   this requirement. It is enough that the relevant office in Respondent No. 1 accepted the application from Respondent No. 2 and conveyed it to the authorities empowered to act under the LAA. The direction from the Additional   Collector   for   the   SLAO   to   process   the   request   from Respondent No. 2 would be sufficient compliance with Section 91 of the MMC Act.  88. In any case, Respondent Nos. 10 & 11, in performing the steps under   the   LAA   to   procure   the   land,   acted   for   and   on   behalf   of Respondent No. 1. Thus, it is incontrovertible that Respondent No. 1 was fully on board with the initiative to acquire Appellants’ land for constructing the link road. The fact that all the steps under the LAA were carried out is sufficient evidence that there has been adherence to the spirit and scheme of Section 91 regarding Respondent No. 1 being involved and sanctioning the actions of Respondent Nos. 10 & 11.  Page 54 of 61 89. In summation, we conclude that the objections by the Appellants on the grounds of non­adherence to procedural requirements under Section   91   of   the   MMC   Act   are   without   merit.   There   has   been substantial compliance with the provision and the objective underlying it has been honoured.  C.3. Public Interest v. Private Interest 90. It is important for us to take stock of the nature of the present dispute. The Appellants are private citizens who have valid title and ownership over the land in question. Without doubt, their personal and private rights are of great importance. In a democratic society governed by the rule of law, the rights of an individual carry immense importance and are the foundational blocks on which our legal, social, and political milieu thrives. Under no circumstances should the rights of individual citizens be trodden upon arbitrarily and any curtailment of them must be scrutinized with utmost care. 91. At the same time, we must not lose sight of the fact that in several situations, the needs of the many must outweigh that of the few. We say so not with any fervour nor as a mantra, but as a solemn acknowledgment of the realities of modern life. The question of what constitutes   “public   interest”   has   been   contemplated   upon   multiple times and the history of this Court is full of musings by different Page 55 of 61 benches on the exact contours of this phrase in the context of various situations and statutes.  27 92. In  Manimegalai v. Special Tehsildar ,  it was surmised that: “ 14. Similarly, public purpose is not capable of precise definition. Each case has to be considered in the light of the purpose for which acquisition is sought for. It is to serve the general interest of the community as opposed to the particular   interest of the individual. Public purpose broadly speaking would include the purpose in which the general   interest   of   the   society   as   opposed   to   the particular   interest   of   the   individual   is   directly   and vitally concerned. Generally, the executive would be the best   judge   to   determine   whether   or   not   the   impugned purpose   is   a   public   purpose.   Yet   it   is   not   beyond   the purview of judicial scrutiny. The interest of a Section of the society may be public purpose when it is benefitted by the acquisition. The acquisition in question must indicate that it was towards the welfare of the people and not to benefit a private individual or group of individuals joined collectively. Therefore, acquisition for anything which is not for a public purpose cannot be done compulsorily.” 28 93. In   the   nebulous B.P.   Sharma   v.   Union   of   India   &   Ors.   nature of phrases such as “public interest” or “in the interest of the general public” was commented upon, with the Court stating: “ 15. …The phrase "in the interest of the general public" has come to be considered in several decisions and it has been   held   that   it   would   comprise   within   its   ambit interests   like   public   health   and   morals,   economic stability, stability of the country, equitable distribution of essential commodities at fair prices for maintenance of purity in public life, prevention of fraud and similar considerations…” 27  (2018) 13 SCC 491. 28  (2003) 7 SCC 309. Page 56 of 61 94. This   point   was   emphasized   in   Bihar   Public   Service 29 as   well, Commission   v.   Saiyed   Hussain   Abbas   Rizwi   &   Anr.   which held that no strict definition for “public interest” existed: “ 22. The expression "public interest" has to be understood in its true connotation so as to give complete meaning to the relevant provisions of the Act. The expression "public interest" must be viewed in its strict sense with all its exceptions   so   as   to   justify   denial   of   a   statutory exemption in terms of the Act. In its common parlance, the expression "public interest", like "public purpose", is not capable of any precise definition. It does not have a rigid meaning, is elastic and takes its colour from the statute in which it occurs, the concept varying with time and  state  of   society  and  its  needs.  It  also  means  the general welfare of the public that warrants recognition and protection; something in which the public as a whole has a stake.” 95. It is unnecessary to belabour the point. The proposition is simply that   the   notion   of   public   interest   will   necessarily   reflect   the specificities of the situation at hand. In the present case, the public interest   which   has   been   emphasized   upon   by   Respondents   is   the urgent   need   for   the   creation   of   a   connecting   road   through   the Appellants’   property.   The   need   stems   from   the   traffic   congestion caused on the route from the Mahakali Caves to the Central MIDC. The   lack   of   a   direct   linkage   requires   detours   to   be   taken   that significantly increase commuting time and cause inconvenience to the general public. 29  (2012) 13 SCC 61. Page 57 of 61 96. When   the   public   interest   is   so   clearly   articulated   and   is   an urgent and pressing exigency, private interests must give way to the extent required. This Court has acknowledged this before, such as in Ramilila Maidan Incident v. Home Secretary, Union of India & 30 . :  Ors “119.  The  right to  freedom  in  a democracy has to  be exercised   in   terms   of   Article   19(1)(a)   subject   to   public order. Public order and public tranquillity is a function of the State which duty is discharged by the State in the larger public interest. The private right is to be waived against public interest.  The action of the State and the Police was in conformity   with law. As a large number of persons were to assemble on the morning of 5th June, 2011 and considering the other attendant circumstances seen in light of the inputs received from the intelligence agencies, the permission was revoked and the persons attending the camp at Ramlila Maidan were dispersed.”   (Emphasis Applied) 31 97. In  K.T. Plantation Pvt. Ltd. & Ors. v. State of Karnataka , the origins of “Eminent Domain” were traced and the ethos behind acquisition of land by the government for public good was discussed. The Court elaborated on this in the following terms: “134. Hugo Grotius is credited with the invention of the term "eminent domain" (jus or dominium eminens) which implies that public rights always overlap with private rights to property, and in the case of public utility, public rights take precedence. Grotius sets two conditions on the exercise of the power of eminent domain: the first requisite   is   public   advantage   and   then   compensation from the public funds be made, if possible, to the one who has   lost   his   right.   Application   of   the   above   principle 30  (2012) 5 SCC 1. 31  (2011) 9 SCC 1. Page 58 of 61 varies from countries to countries. Germany, America and Australian   Constitutions   bar   uncompensated   takings. Canada's   constitution,   however,   does   not   contain   the equivalent of the taking clause, and eminent domain is solely a matter of statute law, the same is the situation in   United   Kingdom   which   does   not   have   a   written constitution   as   also   now   in   India   after   the   44th Constitutional Amendment.” (Emphasis Applied)   98. With these considerations in mind, we deem the present case to be   an   appropriate   instance   where   public   interest   must   have paramountcy over private interest. We emphasize once again before parting that the rights of the individual must only be watered down when the necessary circumstances demanding such a drastic measure exist.  99. Learned Counsel, Mr. Godbole, has candidly explained to us that the plan for the road through the Appellants’ property is mapped in such   a   way   that   it  will   not   disturb   the   buildings   that   have   been constructed   on   it.   Learned   Senior   Counsel,   Mr.   Divan,   has   fairly admitted that this is indeed the case. Given this, we consider that a suitable middle ground has been arrived at which is practical and optimally balances the competing interests between the parties.  D. CONCLUSION 100. For the reasons detailed above, we find that Respondent No. 2 validly   exercised   its   powers   under   the   MMC   Act   to   direct   the Page 59 of 61 acquisition of the Appellants’ land. The argument by the Appellants that the MRTP Act maintains supremacy over the MMC Act is not the correct position of law, in our opinion, and the two statutes exist side­ by­side with some degree of overlap. The powers under the MMC Act remain intact even in cases where they cover a subject that is also provided for in the MRTP Act.  101. The procedure contemplated under Section 91 of the MMC Act to commence   proceedings   under   the   LAA   for   procuring   land   was substantially complied with. The part of the provision relied upon by the   Appellants   is   directory   in   nature   and   requires   substantial compliance rather than strict compliance. The objections raised by the Appellants regarding certain aspects of the process are unfounded as no prejudice was caused to them, and the purported defects are not nearly grave enough to cause an annulment of the entire process.  102. In light of these findings, we do not consider it necessary to comment   upon   the   submissions   by   learned   Senior   Counsel,   Mr. Naphade,   regarding   the   bona   fides   of   the   Appellants   and   their entitlement to relief on the grounds of equity. Considering the other issues which have been answered in favour of the Respondents, this point becomes moot.  Page 60 of 61 103. In the final outcome, we dismiss the present appeal as being devoid of merit.  104. Pending applications, if any, are also disposed of.  ………….……………..J. (SURYA KANT) ………….……………..J. (ABHAY S. OKA) NEW DELHI: SEPTEMBER 02, 2022 Page 61 of 61