THE STATE OF WEST BENGAL vs. GITASHREE DUTTA (DEY)

REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO. 4254 OF 2022 (Arising out of S.L.P. (C.) No. 30438 of 2019) THE STATE OF WEST BENGAL & ORS.   …APPELLANT(S)  VERSUS GITASHREE DUTTA (DEY)           …RESPONDENT(S) J U D G M E N T S. ABDUL NAZEER, J. Leave granted. 2. This appeal is directed against the judgment dated 06.03.2019 in M.A.T No.1341 of 2018 whereby the Division Bench of the High Court of Calcutta has allowed the appeal and set aside the order of the learned Single Judge in Writ Petition No. 661(W) of 2017. The Signature Not Verified Digitally signed by Charanjeet kaur Date: 2022.05.24 12:50:12 IST Reason: question for consideration in this appeal is whether the State of West Bengal was justified in cancelling the declaration of FPS (Fair 1 Price Shop) vacancies in view of the implementation of National Food Security Act, 2013 (for short ‘2013 Act’). 3. Shorn of details, by a Gazette Notification dated 30.01.2014, the   vacancy   for   FPS   dealership   was   declared   in   the   District   of Alipurduar.   The respondent participated in the selection process and was recommended as a first priority candidate in respect of the said vacancy. However, no final order appointing the respondent was issued by the State Authority. While the application of the respondent   was   pending,   a   notification   dated   17.08.2015   was issued by the Food and Supplies Department of the State of West Bengal cancelling the declaration of vacancies.   This notification was issued in the light of implementation of the 2013 Act, which is as under: “In view of the implementation of the National Food Secu­ rity Act, 2013 in the State, the Governor is pleased to cancel with immediate effect the FPS vacancies notified vide   Memo.   Nos.   2480/FS/O/Sectt./CSS/7S­16/2013 dated   26.08.2013,   3062­FS/Sectt/Food/4M­04/2013 dated   06.11.2013,   152­FS/Sectt/Food/4M­16/2013 dated   20.01.2014,   540­FS/Sectt/Food/4M­16/2013 dated   04.03.2014   and   G­295/FS/Sectt/Food/6F­ 19/2009   dated   08.01.2015.   No   further   action   will   be taken in connection with applications  received against such vacancies.”  2 4. Being aggrieved by the cancellation of declaration of vacancies, the   respondent   moved   an   application   under   Article   226   of   the Constitution before the High Court of Calcutta  inter alia  praying for quashing of the Notification dated 17.08.2015.  The State of West Bengal contested the writ petition by filing affidavit in opposition and   the   said   writ   petition   was   dismissed   by   the   learned   Single Judge.  The said judgment of the learned Single Judge was assailed by the respondent before the Division bench of the Calcutta High Court.  This intra Court appeal along with three other matters were taken up by the Division Bench simultaneously and decided finally by   a   judgment   dated   06.03.2019.     The   Division   Bench   while deciding the said appeals held that the State of West Bengal has failed to justify the decision to recall the vacancies and that it has acted   in   an   arbitrary   and   unreasonable   manner,   and   hence, quashed the Notification dated 17.08.2015.  As noticed above, the State   of   West   Bengal   and   its   functionaries   have   challenged   the legality and correctness of the said judgment in this appeal.  5. We have heard the learned counsel for the parties. 3 6. The contention of the learned counsel for the appellants is that the Notification dated 17.08.2015 was issued in public interest in view of the 2013 Act. Therefore, the plea of legitimate expectation of the respondent is without any basis. It is argued that there is no estoppel against the statute. It is further argued that the Division Bench failed to appreciate that due to the implementation of the 2013 Act, the number of beneficiaries has been reduced in the State at that time after mapping of ration card holders, thus it was no more viable to create or go through with the process of filling up of vacancies. It is urged that the selection shown pursuant to the Notice dated 30.01.2014 does not vest the respondent with any justiciable right to agitate before the Writ Court. 7. However,   the   learned   counsel   for   the   respondent   while supporting the judgment of the Division Bench submits that the respondent had participated in the selection process and became successful thereat. The respondent altered   the material position to her prejudice, on the basis of the directions issued by the State in terms of the said notification. The justification for cancellation given in the impugned notification dated 17.08.2015 is the coming into effect of  the 2013 Act.    The said Act  was in force  prior  to the 4 notification   dated   30.01.2014.     Therefore,   the   Authorities   are deemed to have taken into consideration the parameters laid down in the 2013 Act while declaring vacancy on 30.01.2014. At this stage, the Authorities cannot resile from their declared position.  8. We have carefully considered the submission of the learned counsel   made   at   the   bar   and   perused   the   materials   placed   on record. 9. The   respondent   has   contended   that   she   has   legitimate expectation to be treated fairly even if she may not have a vested right in getting the appointment.  It is the duty and the obligation of the State to act fairly and not arbitrarily.  A decision not to fill up the vacancies must be bona fide and for justifiable and appropriate reasons. 10. The doctrine of  “legitimate expectation” has been developed in the context of principles of natural justice.  ‘Legitimate expectation’ is a public law right whereas ‘promissory estoppel’ is a private law right.  The doctrine of legitimate expectation in public law is based on the principle of fairness and non­arbitrariness in governmental actions.   5 11. However,   the   doctrine   of   legitimate   expectation   ordinarily would not have any application when the legislature has enacted the statute.  Further, the legitimate expectation cannot prevail over a policy introduced by the Government, which does not suffer from any perversity, unfairness or unreasonableness or which does not violate any fundamental or other enforceable rights vested in the respondent. When the decision of public body is in conformity with law or is in public interest, the plea of legitimate expectation cannot be sustained. In  Punjab Communications Ltd. v. Union of India 1 and   Ors.   this   Court   held   that   policy   decision   creating   the legitimate expectation which is normally binding on the decision maker, can be changed by the decision maker in overriding public interest. It was held as under:   “ 37.  The above survey of cases shows that the doc­ trine   of   legitimate   expectation   in   the   substantive sense has been accepted as part of our law and that the decision­maker can normally be compelled to give effect to his representation in regard to the ex­ pectation based on previous practice or past con­ duct unless some overriding public interest comes in the way…….”    1 1999 (4) SCC 727 6 12. In   Sethi   Auto   Service   Station   and   Another   v.   Delhi 2 Development Authority and Others ,  this Court after referring to various precedents observed as under: “32.  An examination of the aforenoted few decisions shows that the golden thread running through all these decisions is that a case for applicability of the doctrine of legitimate expectation, now accepted in the subjective sense as part of our legal jurispru­ dence, arises when an administrative body by rea­ son of a representation or by past practice or con­ duct   aroused   an   expectation   which   it   would   be within its powers to fulfil unless some overriding public interest comes in the way. However, a person who bases his claim on the doctrine of legitimate ex­ pectation, in the first instance, has to satisfy that he has relied on the said representation and the denial of that expectation has worked to his detriment. The Court could interfere only if the decision taken by the authority was found to be arbitrary, unreason­ able or in gross abuse of power or in violation of principles of natural justice and not taken in public interest. But a claim based on mere legitimate ex­ pectation without anything more cannot ipso facto give a right to invoke these principles.  It is well settled that the concept of legitimate 33. expectation has no role to play where the State ac­ tion is as a public policy or in the public interest unless  the action  taken  amounts  to  an abuse  of power. The court must not usurp the discretion of the public authority which is empowered to take the decisions under law and the court is expected to ap­ ply an objective standard which leaves to the decid­ ing authority the full range of choice which the leg­ islature is presumed to have intended. Even in a 2 (2009) 1 SCC 180 7 case where the decision is left entirely to the discre­ tion of the deciding authority without any such legal bounds and if the decision is taken fairly and objec­ tively, the court will not interfere on the ground of procedural   fairness   to   a   person   whose   interest based on legitimate expectation might be affected. Therefore, a legitimate expectation can at the most be one of the grounds which may give rise to judi­ cial review but the granting of relief is very much limited. [Vide:  Union of India  v.  Hindustan Devel­ opment Corporation  – (1993) 3 SCC 499] ” 3 13. In   Union of India v. Lt. Col. P.K. Choudhary , this Court held that the legitimate expectation, as an argument, cannot prevail over the policy introduced by the Government which does not suffer from any perversity, unfairness or unreasonableness or which does not violate any fundamental or other enforceable rights vested in the respondents. 14. There is a necessary inter­play between the plea of legitimate expectation and Article 14.  For a decision to be non­arbitrary, the reasonable/legitimate   expectations   of   the   claimant   have   to   be considered.     However,   to   decide   whether   the   expectation   of   the claimant is reasonable or legitimate in the context, is a question of fact   in   each   case.     Whenever   the   question   arises,   it   is   to   be determined not according to the claimant’s perception but in larger 3 2016 (4) SCC 236 8 public interest wherein other more important considerations may outweigh   what   would   otherwise   have   been   the   legitimate expectation of the claimant.  In  Food Corporation of India v. M/s 4 Kamdhenu Cattle Feed Industries , this Court has pointed out as under: “8 .  The mere reasonable or legitimate expectation of a citizen, in such a situation, may not by itself be a distinct   enforceable   right,   but   failure   to   consider and give due weight to it may render the decision arbitrary, and this is how the requirement of due consideration of a legitimate expectation forms part of  the   principle   of   non­arbitrariness,   a   necessary concomitant of the rule of law. Every legitimate ex­ pectation is a relevant factor requiring due consider­ ation in a fair decision­making process. Whether the expectation of the claimant is reasonable or legiti­ mate in the context is a question of fact in each case. Whenever the question arises, it is to be deter­ mined  not  according  to  the  claimant’s  perception but in larger public interest wherein other more im­ portant   considerations   may   outweigh   what   would otherwise have  been the  legitimate expectation of the claimant. A bona fide decision of the public au­ thority reached in this manner would satisfy the re­ quirement of non­arbitrariness and withstand judi­ cial scrutiny. The doctrine of legitimate expectation gets assimilated in the rule of law and operates in our legal system in this manner and to this extent.” 4 (1993) 1 SCC 71 9 15. Bearing in mind the above legal principles, let us examine the present case. The 2013 Act was enacted to provide for food and nutritional   security   in   human   life   cycle   approach,   by   ensuring access to adequate quantity of quality food at affordable prices to people to live a life with dignity and for matters connected therewith or incidental thereto.  It is beneficial to refer to the ‘Introduction’ to the 2013 Act in order to understand the scope and purpose of the Act: “INTRODUCTION Eradicating extreme poverty and hunger is one of the goals under the Millennium Development Goals of the United   Nations.     It   casts   responsibilities   on   all   State parties   to   recognize  the   right  of   everyone   to   adequate food.     Food   security   means   availability   of   sufficient foodgrains   to   meet   the   domestic   demand   as   well   as access, at the individual level, to adequate quantities of food at affordable prices. Providing adequate food has always been focus of the   Government’s  planning  and   policy.    However,  this legislation   marks   a   paradigm   shift   in   addressing   the problem   of   food   security   from   the   current   welfare approach   to   a  right   based   approach.     This   legislation would   confer   legal   rights   on   eligible   beneficiaries   to 10 receive   entitled   quantities   of   foodgrains   at   highly subsidized prices.  Besides, it also confers legal rights on women and children and other special groups such as destitute,   homeless,   disaster   and   emergency   affected persons and persons living in starvation to receive meal free of charge or at affordable price.”   

17. Section 3 of the 2013 Act provides for the right to receive foodgrains   at   subsidized   prices   and   Section   4   provides   for nutritional   support   to   pregnant   women   and   lactating   mothers. Similarly,   Section   5   provides   for   the   nutritional   support   to   the children.   Section 6 provides for prevention and management of child malnutrition. 18. Section   12   reposes   a   duty   on   the   State   to   progressively undertake reforms necessary in the Targeted Public Distribution 11 System and the same should be in consonance with the Act.  The same is reproduced as under: “12.   (1)   The   Central   and   State   Governments   shall endeavour to progressively undertake necessary reforms in   the   Targeted   Public   Distribution   System   in consonance with the role envisaged for them in this Act.” Further under Section 12(2)(e), the Act envisages power of the State   to   undertake   various   steps   in   furtherance   to   reform   the system,   which   shall,   ,   include   that   the   state   can   give inter   alia preference   to   any   public   bodies/panchayats/SHGs/cooperative societies etc. The same has been reproduced herein :­  “12. (2) The reforms shall, inter alia, include— (e) preference to public institutions or public bodies such as   Panchayats,   self­help   groups,   co­operatives,   in licensing of fair price shops and management of fair price shops by women or their collectives;” Sub­section (23) of Section 2 defines the expression “Targeted Public Distribution System” is as under: “Targeted Public Distribution System” means the system for distribution of essential commodities to the ration card holders through fair price shops”. 12 19. It is clear from the different provisions of the 2013 Act that there is a paradigm shift in addressing the problem of food security from the current welfare approach to a right based approach.  The Act   confers   legal   right   on   the   eligible   beneficiaries   to   get   the essential   commodities   through   fair   price   shops   at   a   highly subsidized   price.     The   Act  also   envisages   reforms   necessary  for distribution of essential commodities to the ration card holders.   5 20. This Court in  Swaraj Abhiyan v. Union of India & Ors.   has held   that   the   2013   Act   is   a   social   welfare   legislation   and   its provisions are mandatory. It is held thus:

21. In   the   present   case,   upon   scrutiny,   it   was   found   that declaration of vacancies vide notification dated 30.01.2014 was not 5 (2018) 12 SCC 170 13 in conformity with the 2013 Act and thus, cancellation of the said notification was necessary for the implementation of the provisions of the said Act.  In view of above, the plea of legitimate expectation of the respondent is without having any basis. 22. We are also of the view that, in the instant case, no promise of any kind was made to continue the existing policy on the part of the State.  Furthermore, Clause 4 of the Conditions of the Notification dated 30.01.2014,  calling  for  vacancies,   provided  that  the   State could reject applications without ascertaining any reasons.   T he agency which initiated the selection process is entitled to recall it upon reasonable grounds. Participation in the selection process or being a selected candidate does not vest such candidate with the right to direct the Authorities to give him appointment.   Having regard to the above, it cannot be said that the State has acted with material   irregularity   in   issuing   the   impugned   notification   dated 17.08.2015.  23. This Court in  Sarkari Sasta Anaj Vikreta Sangh v. State of 6 M.P.   has held that no person can claim a right to run a fair price shop as an agent of the government and he could only have a right 6 (1981) 4 SCC 471 14 to   be   considered   for   appointment.     In   this   context,   this   Court observed as follows: “11. ……………… No one could claim a right to run a fair price shop as an agent of the Government. All that he could claim was a right to be considered to be appointment to run a fair price  shop.    If the Government   took   a   policy   decision   to   prefer cooperative   societies   for   appointment   as   their agents to run fair price shops, in the light of the frustrating and unfortunate experience gathered in the last two decades, we do not see how we can possibly hold that there was any discrimination.”   24. The appellant has contended that the State Government was reposed with a responsibility for implementing the 2013 Act which, inter alia , entrusted a responsibility to reform the existing Targeted Distribution   System.   The   respondent   in   an   unfinalized   selection process has no vested right in his favour to seek continuation of the notified vacancies.  Hence, by recalling the vacancy notification, the State endeavored to enforce the statute and that there can be no estoppel against a statute. 25. It is trite law that there can be no estoppel against a statute. This  Court   has   settled   this   principle   in   a  catena   of   judgments, 15 starting as early as 1955.   A Constitution Bench of this Court in 7    held as follows: Thakur Amar Singhji v. State of Rajasthan “….We are unable on these facts to see any basis for a plea of estoppel.  The letter dated 28.11.1953 was not addressed to the petitioner; nor does it amount to any assurance or undertaking not to resume the jagir.  And even if such assurance had been given, it would   certainly   not   have   been   binding   on   the Government, because its powers of resumption are regulated by the statute, and must be exercised in accordance with its provisions.  The Act confers no authority   on   the   Government   to   grant   exemption from resumption, and an undertaking not to resume will be invalid, and there can be no estoppel against a statue”.  26. A Constitution of Bench of this Court in  Electronics Corpn. 8 of India Ltd. v. Secy. Revenue Deptt., Govt. of A.P.  also upheld this principle and held as follows: “21. There are two short answers to this contention. In the first place, there can be no estoppel against a statute…….” 27. This Court in  A.P. Dairy Development Corpn. Federation v. 9 ,   has   held   that   when   the   actions   of   the B   Narasimha   Reddy 7 (1955) 2 SCR 303 8 (1999) 4 SCC 458 9 (2011) 9 SCC 286 16 government are not in conformity with law, the doctrine of estoppel would not apply.  This Court observed:  “40.….The State, being a continuing body can be stopped from changing its stand in a given case, but where after holding enquiry it came to the conclu­ sion that action was not in conformity with law, the doctrine of estoppel would not apply.” 28. It is clear that this Court in several judgments has also upheld that the plea of promissory estoppel would stand negated when the mandate of a statute is followed.  This Court in  A.P. Pollution Con­ 10 , held as under: trol Board II v. Prof. M.V. Nayudu & ors.       “69.   The   learned   Appellate   Authority   erred   in thinking that because of the approval of plan by the Panchayat,   or   conversion   of   land   use   by   the Collector or grant of letter of intent by the Central Government,   a   case   for   applying   principle   of “promissory  estoppel” applied  to the  facts  of  this case.     There   could   be   no   estoppel   against   the statute….” 29. In   the   instant   case,   we   have   already   noticed   that   the appellants were reposed with a responsibility of implementing the mandate of the 2013 Act, and more importantly, to bring about reforms in the existing  Public Distribution System as stipulated under Section 12 of the said Act. The respondent herein being a 10 (2001) 2 SCC 62 17 mere applicant in an un­finalised selection process, has no vested right in his favour to seek continuation of the notified vacancies, when   by   recalling   the   vacancy   notification,   the   appellants endeavored to enforce the statute.   Moreover, as discussed above, there   can   be   no   estoppel   against   a   statute.   Even   going   by   the observations of the Division Bench in the impugned judgment, that the State was aware of the 2013 Act while issuing the 30.01.2014 vacancy notification, the said notification cannot be sustained, be­ ing  contrary   to  the  mandate   of  the  National Food   Security  Act, 2013, more importantly of Section 12 thereof as held in  A.P. Dairy Development Corpn. Federation  (supra). 30. There is also no merit in the contention of the respondent that the Authorities have taken into consideration the parameters laid down in 2013 Act while declaring the vacancies on 30.01.2014. There is nothing on record to suggest that when the  vacancies  were declared on 30.01.2014, the Authorities kept in mind the provision of the 2013 Act.  The 2013 Act came into effect on 10.09.2013.  The vacancy notice is dated 30.01.2014.  The vacancy notice does not refer   to   the   provisions   of   2013   Act.     In   our   view,   it   would   be 18 improper to infer that the provisions of 2013 Act were kept in mind while issuing vacancy notice dated 30.01.2014.   The respondent has not made out a case of arbitrariness or unreasonableness or . In our view, the Division Bench ought to have held that mala fide the notification dated 17.08.2015 was issued to keep the public distribution system in tune with the mandate of 2013 Act, more specifically   Section   12   which   provides   for   reform   in   the   public distribution system.  31. Resultantly, the appeal succeeds and it is accordingly allowed. The judgment of the Division Bench impugned herein is set aside and the judgment of the learned Single Judge is restored. Parties are directed to bear their respective costs. 32. All pending applications also stand disposed of.                     …………………………………J.     (S. ABDUL NAZEER)              …………………………………J.     (VIKRAM NATH) New Delhi;  April 20, 2022. 19 NON­REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NO. 4255 OF 2022 (Arising out of S.L.P. (C.) No. 30439 of 2019) THE STATE OF WEST BENGAL & ORS.   …APPELLANT(S)  VERSUS PRADIP GUHA           …RESPONDENT(S) WITH CIVIL APPEAL NO. 4257 OF 2022 (Arising out of S.L.P. (C.) No. 740 of 2020) THE STATE OF WEST BENGAL & ORS.   …APPELLANT(S)  VERSUS KAMAL SARKAR           …RESPONDENT(S) WITH CIVIL APPEAL NO.4256 OF 2022 (Arising out of S.L.P. (C.) No. 739 of 2020) THE STATE OF WEST BENGAL & ORS.   …APPELLANT(S)  VERSUS ASIM SARKAR           …RESPONDENT(S) 1 O R D E R Leave granted. (2) In terms of the order passed by this Court in Civil Appeal No.   4254   of   2022   (Arising   out   of   SLP(C)No.30438   of   2019) th dated 20  April, 2022, these appeals are also allowed and the judgment(s) of the Division Bench impugned herein is set aside and   the   judgment(s)   of   the   learned   Single   Judge   dated 24.08.2018 is restored. Parties   are   directed   to   bear   their respective costs. All pending applications also stand disposed of.      …………………………………J.     (S. ABDUL NAZEER)      …………………………………J.     (VIKRAM NATH) New Delhi; April 20, 2022. 2