M/S CEE CEE AND CEE CEES vs. K. DEVAMANI

REPORTABLE IN THE SUPREME COURT OF INDIA CIVIL APPELLATE JURISDICTION CIVIL APPEAL NOS.9494­9495 OF 2019 (Arising out of SLP (Civil) No. 10744 – 10745 of 2019) M/S CEE CEE & CEE CEE’S        …APPELLANT versus K. DEVAMANI & ORS.         …RESPONDENTS J U D G M E N T INDU MALHOTRA, J. Leave granted. The   Appellant   is   an   F.L.­   1   License   holder   issued   on 1. 26.10.2016   by   the   Deputy   Commissioner,   Excise,   Mahe under   the   Puducherry   Excise   Act,   1970   (“ ”). Excise   Act Under the F.L. ­ 1 License, the Appellant is permitted to Signature Not Verified sell Indian Made Foreign Liquor (“ IMFL ”) to other License Digitally signed by ARJUN BISHT Date: 2019.12.18 17:30:03 IST Reason: holders, and not in retail.  1 2. On 28.02.2017, the Appellant filed an Application before the Deputy Commissioner (Excise), Mahe for shifting his licensed Liquor Shop from Mahe to Karaikal under Rules 163   and   209   of   the   Puducherry   Excise   Rules,   1970 (“ Excise Rules ”).  The Deputy Commissioner  (Excise), Mahe  forwarded  the 3. Application   to   Respondent   No.   3   –   the   Deputy Commissioner   (Excise),   Karikal   vide   letter   dated 07.03.2017, and requested Respondent No. 3 to conduct an   inspection   to   assess   the   suitability   of   the   site   at Karaikal.  Respondent No. 1, a resident of Karaikal, submitted an 4. objection   dated   02.06.2017   before   the   Sub   –   Collector (Excise), Collectorate, Karaikal to oppose the shifting of the liquor   shop   to   Karaikal.   Respondent   No.   1   inter   alia submitted   that   pursuant   to   the   Judgement   dated 1 15.12.2016 passed in  State of Tamil Nadu  v.  Balu , various liquor shops had been shifted from other regions to the residential areas in Karaikal. The Court had directed that no shop for the sale of liquor could be situated within a 1 (2017) 2 SCC 281 : AIR 2017 SC 262 : 2017 (1) SCJ 586. 2 distance of 500 meters of the outer edge of the National or State Highways or of a service lane along the Highway. It was submitted that shifting of the shop was contrary to public interest of the residents of Karaikal. For about 35 houses in Nedunkadu circle, Karaikal, there were 35 liquor shops already operational.  It was further submitted that the Madras High Court vide  Order dated 07.03.2003 in  K. Murali  v.  Commissioner (Excise)­cum­Secretary  in W.P. (Civil) No. 39661/2002 had interpreted the expression ‘from one place to another’ in Rules   163   and   209   of   the   Excise   Rules   to   mean   that shifting was permissible only within a particular local area, panchayat   or   commune,   and   not   from   one   region   to another in the Union Territory.  In view of the restrictive meaning of the word ‘place’, the Licensing Authority could not grant permission to shift the   licensed   shop   of   the   Appellant   from   one   region   to another i.e. from Mahe to Karaikal, which is at a distance of 650 kilometers.  3 The shifting of liquor shops from one region to another would be in contravention of Rules 163 and 209 of the Excise Rules. Respondent No. 1 and one K. M. Baskar filed W.P. (Civil) 5. Nos. 13081/2017 and 15953/2017 before the Madras High Court for the issuance of a writ of mandamus restraining Respondent No. 2 and 4 ­ Excise Authorities from shifting liquor shops from Mahe to Karaikal.  The Madras High Court   vide   Order dated 26.02.2018 directed the Excise Authorities to consider the objections raised by Respondent No. 1 along with the Application for shifting filed by the Appellant in accordance with law.  6. Respondent   No.   3   ­   Deputy   Commissioner   (Excise), Karaikal granted a personal hearing to Respondent No. 1 on 01.03.2018.  7. Respondent   No.   3   ­   Deputy   Commissioner   (Excise), Karaikal   vide   Order   dated   27.03.2018   rejected   the objections raised by Respondent No. 1, on the ground that the Order dated 07.03.2003 passed by a single judge of the Madras High Court   in  K. Murali  (supra) was set aside by a division bench  vide  Order dated 06.09.2005. 4 nd 8. Respondent No. 1 filed a 2   W. P. (C) No. 11767/2018 before the Madras High Court to quash the Order dated 27.03.2018, and restrain Respondents No. 2 to 4 ­ Excise Authorities from permitting the re­location of liquor shops from   Mahe   to   Karaikal,   and   granting   liquor   licenses   in Karaikal. 9. Respondent   No.   2   –   Deputy   Commissioner   (Excise), Puducherry   vide   Order   No.   2239/DCE/S2/FL­1/2017   – 2018/251   dated   07.06.2018   granted   permission   to   the Appellant to shift the liquor shop from Mahe to Karaikal, subject to the fulfillment of the conditions contained in Rule 209 of the Excise Rules.  10. The Deputy Commissioner (Excise), Mahe  vide  Order dated 13.06.2018   conveyed   the   permission   granted   by Respondent   No.   2   –   Deputy   Commissioner   (Excise), Puducherry   to   the   Appellant.   The   approval   was   made subject to the following two additional conditions: (i) there will be one entrance and exit only; and (ii) the   boundary   of   the   proposed   site   should   be protected properly. 5 11. Respondent   No.   3   –   the   Deputy   Commissioner,   Excise, Karaikal   Order dated 15.06.2018 granted permission vide to the Appellant to commence his business of wholesale vending of IMFL at Karaikal.  rd 12. Respondent   No.   1   filed   a   3   W.   P.   (Civil)   15661/2018 before the Madras High Court to quash the Order dated 15.06.2018, and restrain Respondent Nos. 2 to 4 ­ Excise Authorities   from   shifting   liquor   shops   from   Mahe   to nd Karaikal, on the grounds similar to those raised in the 2 W.P. (Civil) No. 11767/2018.   The High Court  vide   Order dated 05.07.2018 granted interim   stay   of   the   Order   dated   15.06.2018   passed   by Respondent No. 3.  13. The Excise Authorities supported the case of the Appellant –   License   holder   in   W.P   (Civil)   Nos.   11767/2018   and 15661/2018. A division bench of the Madras High Court   Impugned 14. vide Judgement   and   Order   dated   14.02.2019   allowed   W.P. (Civil)  Nos.   11767/2018   and   15661/2018,   and   quashed the Orders dated 27.03.2018 and 15.06.2018 passed by Respondent No. 3. The permission granted by Respondent 6 No. 2 to 4 to shift the Licensed Shop of the Appellant from Mahe to Karaikal was set aside.  The   division   bench   held   that   the   disposal   of   the representation   by   Respondent   No.   3   –   Deputy Commissioner (Excise) Karaikal was not in accordance with the   Order   dated   26.02.2018   passed   in   W.P.   (Civil)   Nos. 13081/2017 and 15953/2017.  The word / phrase / term “place” in the Excise Act and Excise Rules had a restrictive meaning. The area defined by Section 2 (22) of the Excise Act was restricted to the “area”  in  which  the   liquor  shop   was   located.  The  order which permitted shifting of the wholesale liquor shop of the Appellant from Mahe to Karaikal had to be confined to the region of Mahe, and not to Karaikal, which is an entirely different region in the Union Territory of Puducherry.  15. Aggrieved by the Order dated 14.02.2018, the Appellant – Licensed   holder   has   filed   the   present   Special   Leave Petition.  We   have   heard  Mr.   Mahesh   Jethmalani,   Senior Counsel for the Appellant, Mr. R. Venkataramani, Senior 7 Counsel for the Union Territory and office bearers, and Mr. S. Thananjayan, Counsel for Respondent No. 1.  16. The issue which arises for our consideration is whether the permission granted by  Respondent  Nos. 2 to 4 ­ Excise Authorities to transfer the licensed shop from one region to another   in   the   Union   Territory   of   Puducherry   was permissible under the Excise Act and Rules. ELEVANT STATUTORY PROVISIONS 17.   R         The Puducherry Excise Act, 1970 provides a uniform law relating   to  the  production,   manufacture,   possession, import, export, transport, purchase and sale of liquor, and intoxicating drugs in the Union Territory of Puducherry. Section 1(2) extends the applicability of the Excise Act to 17.1. the whole of the Union Territory of Puducherry. 17.2. The word ‘place’ is defined in Section 2 (22) as follows: “ 2. – Definitions   … (22) “place” includes a house, building, shop, booth, tent, vessel, raft, and vehicle.” The   word   ‘place’   does   not   indicate   the   territorial limits within which the Licensing Authority could grant shifting of a licensed shop.  Section 2(22) describes the type of structure or establishment of the licensed shop, 8 which could either be a house, building, shop, booth, tent,   vessel,   raft,   or   vehicle   in   which   the   licensed premises is situated.  Section 14 of the Excise Act provides that no liquor or 17.3. intoxicating drug will be sold without a license issued by the Licensing Authority i.e. the Deputy Commissioner or Excise Commissioner.   Section 70 of the Excise Act empowers the Government 17.4. to frame rules for carrying out the functions of the Act. The   Government   has   enacted   the   Puducherry   Excise Rules, 1970 in exercise of the powers under Section 70.  Rule 1(2) extends the applicability of the Excise Rules to the whole of the Union Territory of Pondicherry.  i) Rule 22A (a) of the Excise Rules defines ‘region’ as any of the   4   regions   of   the   Union   Territory   viz ,   Pondicherry, Karaikal, Mahe and Yanam.  “ CHAPTER­IIA Control of inter­State Transport of Liquor  22.   A.   Definitions   —   In   this   Chapter,   unless   there   is anything repugnant in the subject or context—  (a)   “Region”   means   any   of   the   regions   known   as Pondicherry,   Karaikal,   Mahe   and   Yanam   in   the   Union territory of Pondicherry.” 9 ii) Rule 113 of the Excise Rules provides for the grant of an F.L.­ 1 license for wholesale vending of liquor.  “ CHAPTER – VI Sale of Indian or Foreign liquors  113. Licences. — Licences for the sale of Indian liquor or foreign liquor or both shall be of the following descriptions, and shall be granted by the Excise Commissioner or Deputy Commissioner, as the case may be, in accordance with the provisions   of   sub­section   (2)   of   section   14   of   the   Act, namely:—  (1)   F.L.   1   Licence:—   The   holder   of   this   licence   shall   be permitted to sell foreign liquor or Indian liquor, or both, in quantities of not less than 9 litres in sealed or capsuled bottles 2[] at any one time and in any single transaction* to any other licensee under this chapter and also in sealed or capsuled bottles in quantities not exceeding 3 [4.5 litres of all liquors other than beer and 9 litres of beer] at any one time and in any single transaction to an unlicensed person. But he shall not allow the consumption of the liquor at the licensed premises:  Provided that such licensees may issue another licensed dealer samples of liquors, in quantities not exceeding 0.180 litres.” iii) The procedure for transfer of a licensed liquor shop is provided under Rule 209 of the Excise Rules.  “ CHAPTER—XIII Excise Licences (General Conditions) 209. Shifting of shops: — The licensee shall not shift the licensed premises from one place to another without the prior approval of the Licensing Authority. Provided that the licensing authority may permit, subject to the fulfilment of conditions of licence, shifting of licensed premises on payment of one­fourth of the license fee for such shifting” iv) The   term   ‘shop’   is   defined   by   Rule   189   of   the   Excise Rules, as follows:  “CHAPTER—XIII Excise Licences (General Conditions) … 10 189.   Definition   —   In   this   chapter,  “shop”   means   the licensed premises where liquor is sold.” (emphasis supplied) ISCUSSION NALYSIS 18.   D   & A       18.1. Rule 113 under Chapter VI of the Rules pertains to the sale of Indian or foreign liquors. It provides that the Excise   Commissioner   or   Deputy   Commissioner   may issue an F.L. – 1 License for the sale of Indian liquor or foreign   liquor,   or   both,   in   accordance   with   the provisions of Section 14 (2) of the Excise Act. Chapter XIII of the Excise Rules contains the General 18.2. Conditions   of   Excise   Licenses.   Rule   188   states   that Chapter XIII will apply to all Licenses issued under the Excise   Act   for   sale   of   liquors,   and   every   license   is deemed to include the conditions prescribed herein.  Rule 189 of the Excise Rules describes “shop” as the licensed premises from where liquor is sold. Rule 191 (2) provides that the applicant of a license shall select a site, and intimate the licensing authority, who may, after making such enquiry as he thinks fit, approve the site selected.  11 Rule 191 (4) provides that the Licensee shall sell the liquor only from the approved shop. The Appellant is the holder of an F.L. – 1 License issued by 19. the   Licensing   Authority   viz .   the   Deputy   Commissioner, Excise, Mahe for carrying out vending of IMFL. An F.L.­1 Licensee is permitted to sell liquor only to other Licensees, and not in retail.  19.1. The Petitioner was carrying out his wholesale business from MMC, No. 1/40,41 Main Road, Mahe. 19.2. The Appellant filed an Application dated 28.02.2017 for shifting his liquor shop from Mahe to Karaikal under Rules   163   and   209   of   the   Excise   Rules   before   the Deputy Commissioner, (Excise), Mahe. Rule 209 in Chapter XIII of the Excise Rules provides 19.3. for   Shifting   of   Shops   of   all   license   holders,   whether wholesale or retail.  Rule 209 permits shifting of the liquor shop from one “place” to another, subject to approval by the Licensing Authority   on   the   terms   and   conditions   contained therein.  12 The proviso to Rule 209 states that the Licensing Authority may permit shifting of the licensed premises, subject to the fulfillment of the conditions of license, th and   payment   of   1/4   of   the   license   fee   for   such shifting.  There is no restriction or prohibition either in the Excise Act or Rules on the Licensing Authority from granting permission to shift the licensed shop from one region   to   another,   subject   to   the   conditions   being complied with. A fortiori , a licensee can shift a liquor shop from one   region   to   another   within   the   Union   Territory   of Puducherry,   subject   to   the   prior   approval   of   the Competent Authority. 20. We are of the view that the expression ‘from one place to another’ is not restrictive, and does not curtail the power of the Licensing Authority to grant permission for shifting the licensed   shop   from   one   region  to  another   in  the   Union Territory of Puducherry so long as the conditions stipulated by the Excise Act and Excise Rules, as also the conditions for grant of a license are complied with. The shifting should 13 not result in the increase in number of liquor shops beyond the maximum number of licenses which may be fixed for a particular area under Rule 122 of the Excise Rules. Given the peculiar demography of the Union Territory of 21. Puducherry, which comprises of four unconnected regions, it  would  be   contrary   to   the   object   and   purpose   of   the Excise Act, if a restrictive meaning was to be given to Rule 209 of the Excise Rules. The Act must be read as a whole to ascertain the intent of the legislature. If the intention of the legislature was to restrict the shifting of a liquor shop to a region, locality, municipality, or   commune,   Rule   209   of   the   Excise   Act   would   have expressly contained such a prohibition, which is absent.  22. The Excise Act and the Excise Rules use the expression ‘local   area’   in   contra­distinction   with   the   word   ‘place’, whenever it is intended to confine the area in which the liquor shop is located. For instance, Section 9 of the Excise Act  prohibits  the  transportation of  intoxicants  from  one ‘local area’ to another. Similarly, Section 10 of the Excise Act restricts the movement of intoxicants beyond a certain quantity which is stipulated for a ‘local area’. 14 23. We find from the Counter Affidavit filed by the State that similar   proposals   for   shifting   5   shops   to   Karaikal   from other regions were granted by the Licensing Authority, as per details given hereinbelow :

24. The Counsel for the State submitted that Respondent Nos. 2 to 4 – Excise Authorities have assessed the pros and cons of the shifting, and sought the view of the police authorities prior to granting permission to the Appellant. The Report of the Excise Officer was obtained, which stated that the site of the Appellant at Karaikal is not located on the National or State Highway. There are no religious or educational 15 institutions which are located within the 100 meters radius of the site at Karaikal. There would be no hindrance to the traffic in the area. The Superintendent of Police confirmed that   there   would   be   no   law   and   order   problem   if   the licensed shop of the Appellant is shifted.  25. In the present case, the Licensing Authority i.e. the Deputy Commissioner (Excise)   vide   Letter dated 07.06.2018 has granted permission to shift the F.L.1 Licensed premises of the Appellant from Mahe to Karaikal, subject to compliance with the conditions laid down in Rule 209 of the Excise Rules. The Deputy Commissioner (Excise), Mahe permitted shifting   of   the   premises   subject   to   two   additional conditions  viz .  (i) There shall be one and the same entrance and exit only; (ii) The   boundary  of   the  building   should   be   properly protected. We   have   been   informed   by   the   Counsel   for   the Appellant   and   the   State   that   all   conditions   under   the Excise Act and Rules have complied with. 16 26. Consequently,   Respondent   No.   3   ­   the   Deputy Commissioner   (Excise),   Karaikal     letter   dated vide 15.06.2018 granted permission to the Appellant to run the F.L.­1 business from the location designated in Karaikal. 27. We   find   no   prohibition   in   the   Excise   Act   or   Rules   for shifting   the   F.L.1   Licensed   premises   from   one   place   to another. The permission dated 07.06.2018 for shifting the licensed   shop   from   Mahe   to   Karaikal   granted   by Respondent No. 3 is legal and valid.  28. We allow the Civil Appeals and set aside the Order dated 14.02.2019 passed by the division bench of the Madras High   Court   in   W.P.   (Civil)  Nos.   11767/2018   and 15661/2018.  29. Ordered accordingly. Pending applications, if any, are accordingly disposed. …..……...........................J. (UDAY UMESH LALIT) ..….……..........................J. (INDU MALHOTRA) New Delhi December 18, 2019. 17